Современная реформа контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации закрепленная в Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», основана на смене его направленности. В этом ФЗ четко обозначен переход от тотального контроля (надзора) за выполнением обязательных требований к ответственному качественному регулированию, которое устанавливает баланс между необходимостью осуществления публичного контроля (надзора) и самостоятельностью экономической деятельности предпринимателей. Ключевыми целями реформы названы: 1) повышение результативности контроля (надзора) т.е. достижение конкретных публично-значимых его результатов, таких как, снижение аварийности, предотвращение вреда окружающей среде, защита жизни и здоровья граждан); 2) повышение эффективности, которое выражается вдостижении результативности с минимальными затратами, как для субъектов, так и объектов контроля (надзора), т.е. в снижении «административной нагрузки».
Высшие судебные инстанции РФ являются активными участниками этой реформы. Правовые позиции Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, выраженные в постановлениях Пленумов, определениях, обзорах судебной практики и решениях по конкретным делам, устанавливают обязательное для правоприменителей понимание того, что является результативной и эффективной контрольной (надзорной) деятельностью.
Профессор кафедры международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ Наталия Федоровна Попова
Эксперт назвал следующие правовые позиции высших судов в этом вопросе.
1. Правовая позиция о том, что «вмешательство государства в экономическую деятельность и в отношения собственности не должно быть произвольным и нарушать конституционно-правовое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем, чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей, публичных и частных интересов и лицо не подвергалось чрезмерному обременению». Эта позиция содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 марта 2016 г. № 9-П.
2. В этом же акте Конституционного Суда РФ сформулирована и другая правовая позиция о «необходимости соблюдения при применении в отношении физических лиц и организаций мер государственного, в том числе административного, принуждения таких важнейших конституционно-правовых требований, как соразмерность, справедливость, адекватность, пропорциональность применяемых принудительных мер, недопустимость необоснованного ограничения прав и свобод граждан».
3. Правовая позиция относительно того, что «контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления». Она дана в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года № 18-П.
4. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П подчеркнуто, что «государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению, именно, исполнительной власти, которая осуществляет административный контроль за соблюдением обязательных требований к продукции, реализуемой индивидуальными предпринимателями».
5. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П также можно найти и правовую позиция о том, что «осуществление публичного контроля (надзора) не должно создавать препятствий экономической самостоятельности юридических лиц и ИП и их инициативе».
6. Позиция о правовой определенности и ясности обязательных требований, предъявляемых к подконтрольному объекту, в целях однозначного понимания им требуемых действия от него для их выполнения (соблюдения). Она изложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 г. № 2-П.
7. Правовая позиция о наличии «обязанности у субъекта контроля (надзора) выдать проверяемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием сроков их устранения и проконтролировать их выполнение» в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2022 г. № 3216-О..
8. Позиция, раскрытая в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2022 г. № 3216-О, о «наличии права у субъекта контроля (надзора) провести внеплановую проверку выполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного им предписания по истечении установленного в нем срока исполнения».
9. Правовая позиция о том, что при «применении риск-ориентированного подхода организации и осуществления публичного контроля (надзора) отнесение к определенной категории опасности производится исключительно в отношении юридического лица, а не его филиалов» (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2020 г. № 306-ЭС19-19540 по делу № А65-29996/2018).
10.Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию о том, что «размер наказания зависит от характера самого правонарушения, которое совершил подконтрольный объект (его тяжести, последствий, причин, степени вины нарушителя), а не от суммы затрат государства на выявление факта правонарушения» (Постановление от 27 апреля 2001 г. № 7-П, определение от 14 декабря 2000 г. № 244-О и др.).
11. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 обозначена правовая позиция, о том, что «суд при рассмотрении спора должен установить, является ли оспариваемый документ актом фиксации нарушений при проведении контрольного (надзорного) мероприятия или же он содержит элементы решения, порождающего правовые последствия для лица. Если документ относится к первому виду, его самостоятельное оспаривание недопустимо; если ко второму — оспаривание возможно».
12. В Постановлении Верховного Суда РФ от 5 августа 2024 г. №51-АД24-7-К8 содержится позиция о том, что «проведение контрольно-надзорной проверки при отсутствии оснований для этого является нарушением законодательства о государственном контроле (надзоре), согласно части 1 ст. 19.6.1 КоАП РФ. И в данном случае проводившее ее должностное лицо органа исполнительной власти привлекается к административной ответственности.
13. Правовая позиция о «необходимости точного соблюдения контрольных (надзорных) процедур, установленных законодательством о государственном контроле (надзоре)». Она содержится в Постановлении Верховного Суда РФ от 5 августа 2024 г. № 51-АД24-7-К8.
14. Позиция о «презумпции добросовестности объектов контроля и доверии к ним». Это обозначает, что проверяемое лицо действует добросовестно, пока не доказано обратное. Избыточный контроль, не основанный на оценке риска, подрывает это доверие. Ее провозгласил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 января 2025 г. № 3-П. На данную позицию Конституционный Суд Российской Федерации также ссылается в своих постановлениях от 13 июля 2021 г. №35-П, от 27 мая 2024 г. № 25-П и других.
15. Позиция о «направленности контрольной (надзорной) деятельности на реальную защиту общественно значимых благ (жизнь, здоровье, окружающая среда), а не на формальное соблюдение норм». Она нашла отражение в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде». В Постановлении указано, что «возмещению подлежит экологический вред, причиненный каждому компоненту природной среды. В случае причинения вреда нескольким компонентам природной среды исчисление размера вреда, подлежащего возмещению, производится на основании соответствующих такс и методик для каждого компонента».
16. Правовая позиция о необходимости «признания и соблюдения установленных гарантий защиты прав и законных интересов проверяемых лиц». Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П отметил, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Это требует надлежащих гарантий прав граждан и их объединений в правовом регулировании федерального государственного контроля (надзора), с тем, чтобы без ущерба для эффективности проводимых проверочных мероприятий минимизировать их возможное негативное воздействие, вне зависимости от того, потребуют ли результаты проверки применения соответствующих мер государственного принуждения, ограничивающих права и свободы человека и гражданина».
В заключении эксперт подчеркнул, что анализ актов высших судебных инстанций (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ) позволяет выявить системные проблемы в контрольно-надзорной деятельности и сформулировать конкретные предложения по ее совершенствованию на основе правовых позиций, сформулированными судами для повышения эффективности и результативности контрольной (надзорной) деятельности. Результаты анализа показывают, что повышение эффективности и результативности контроля (надзора) достигается не путем расширения полномочий контролирующих (надзирающих) органов и ужесточения применяемых ими мер госпринуждения, а через обеспечение правовой определенности, соразмерности и через соблюдение процессуальных гарантий для объектов контроля (надзора). Суды выступают против произвольного, несправедливого и неэффективного применения контроля (надзора).
Нарушение базовых правовых позиций, сформулированных высшими судами на основе правовых предписаний, является главной причиной многочисленных отмен ими предписаний об устранении выявленных нарушений, решений по результатам проверки, определений, состоявшихся по делу об административном правонарушении, постановлений о привлечении к административной ответственности объектов контроля (надзора). А также суды принимают решения о привлечении должностных лиц контрольных (надзорных) органов к административной ответственности за нарушения законодательства о публичном контроле (надзоре).
Анализ осуществлен по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета.
