Своим Постановлением от 26 декабря № 51-П Конституционный Суд РФ дал оценку конституционности ст. 10, ч. 1, 2, 4–6 ст. 11, ч. 4.1 ст. 12.1 и п. 1 ч. 1 ст. 13.1 Закона «О противодействии коррупции», ч. 10 ст. 29 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», а также ч. 1 ст. 34, ст. 35 и ч. 7.1 ст. 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Заявитель оспаривал законоположения, которые, по его мнению, создают неопределенность в вопросе ответственности депутатов за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов при коллегиальном голосовании. Суд признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции, разъяснив, что депутаты не исключены из числа лиц, обязанных предотвращать конфликт интересов, однако при привлечении их к ответственности необходимо учитывать особенности представительного мандата и коллегиального характера принимаемых решений.
Суть дела
Законодательное Собрание Челябинской области обратилось в КС РФ с запросом о проверке конституционности положений Федерального закона «О противодействии коррупции» и смежных федеральных законов, регулирующих вопросы конфликта интересов и ответственности лиц, замещающих публичные должности.
Поводом для обращения послужила, по мнению заявителя, неопределенность в правоприменительной практике относительно обязанности депутатов представительных органов (включая муниципальных) принимать меры для урегулирования конфликта интересов при голосовании на коллегиальной основе. Заявитель указывал на существование взаимоисключающих подходов судов: одни суды освобождали депутатов от ответственности, ссылаясь на отсутствие у них единоличной возможности повлиять на решение, другие, напротив, считали само голосование при наличии личной заинтересованности основанием для досрочного прекращения полномочий. Особое возражение заявителя вызвала ч. 10 ст. 29 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», которая, по его мнению, могла быть истолкована как освобождающая депутатов от ответственности за несоблюдение антикоррупционных требований при коллегиальных решениях.
КС РФ подтвердил, что граждане, добровольно избирая публичные должности, соглашаются с установленными законом ограничениями, и депутаты представительных органов не являются исключением из общего антикоррупционного режима. Суд указал, что принцип неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения является обязательным для всех уровней публичной власти, включая представительные органы. При этом Суд разъяснил, что понятие «личная заинтересованность» депутата не должно трактоваться расширительно: не считается конфликтом интересов получение выгоды неопределенным кругом лиц, к которому относится и сам депутат, если только он не является единственным или явно преобладающим выгодоприобретателем.
Суд определил, что само по себе участие в голосовании при наличии личной заинтересованности является нарушением, однако достаточной мерой для его урегулирования может быть заявление депутата о самоотводе и неучастие в голосовании и обсуждении вопроса. Также. Было почеркнуто, что досрочное прекращение полномочий (утрата доверия) является крайней мерой и должно применяться только в случаях существенного конфликта интересов или систематических нарушений, допуская возможность применения более мягких мер ответственности, аналогичных предусмотренным для региональных парламентариев.
В итоге КС РФ признал оспариваемые положения не противоречащими Конституции РФ, выявив их конституционно-правовой смысл, который исключает как автоматическое освобождение депутатов от ответственности, так и необоснованное привлечение к ней без учета всех значимых обстоятельств и вины депутата.
Позиция Конституционного Суда Российской Федерации
По вопросу распространения антикоррупционных требований на депутатов: КС РФ подтвердил, что лица, замещающие публично значимые должности (включая депутатов всех уровней), обязаны соблюдать требования по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Коллегиальный порядок принятия решений и работа на непостоянной основе сами по себе не исключают депутата из сферы действия антикоррупционного законодательства.
По вопросу толкования «личной заинтересованности» депутата: КС РФ дал ограничительное толкование. Наличие личной заинтересованности не может презюмироваться только из факта принятия решения, затрагивающего широкий круг лиц, к которому принадлежит депутат. Конфликт интересов налицо, если решение направлено на получение выгоды лично депутатом или узким кругом аффилированных с ним лиц, где он является единственным или явно преобладающим выгодоприобретателем.
По вопросу мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов: КС РФ признал, что надлежащей мерой является не только подача предварительного уведомления, но и публичное заявление о наличии заинтересованности непосредственно на заседании с последующим самоотводом (самоустранением от голосования и обсуждения вопроса). При этом суд предупредил, что такая мера не должна быть формальной: если депутат до или после голосования предпринимал действия для оказания влияния на принятие решения, это также должно учитываться.
По вопросу соразмерности ответственности: КС РФ установил, что досрочное прекращение полномочий (утрата доверия) является крайней, а не единственной мерой. При несущественных нарушениях требований по урегулированию конфликта интересов к депутатам муниципального уровня могут применяться более мягкие меры ответственности, аналогичные тем, что предусмотрены для депутатов регионального уровня (предупреждение, понижение в должности внутри органа).
По вопросу толкования части 10 статьи 29 Федерального закона № 33-ФЗ: КС РФ отверг доводы заявителя о том, что данная норма создает «индульгенцию» для депутатов. В конституционно-правовом смысле она не освобождает от ответственности, а лишь уточняет, что сам факт коллегиального голосования не является оправданием для непринятия индивидуальных мер по урегулированию конфликта, и требует оценки реальных действий (или бездействия) депутата.
Мнение эксперта
Данное постановление КС РФ является классическим примером поиска баланса между публичными интересами борьбы с коррупцией и необходимостью обеспечения нормального функционирования представительных органов власти. С одной стороны, Суд решительно отверг опасную идею о том, что коллегиальность решений может служить «щитом» от антикоррупционной ответственности для депутатов. Это важный сигнал: каждый депутат, вне зависимости от того, работает ли он на постоянной или не постоянной основе, обязан отслеживать конфликт интересов и реагировать на него. В противном случае возникает коррупциогенный риск «размывания» ответственности, когда решение принимает орган, а выгоду получает конкретное лицо.
С другой стороны, КС РФ проявил правовой реализм, учтя специфику депутатского мандата. Депутат — часть сообщества, и решения, принимаемые представительным органом, часто затрагивают всех, включая его самого и его семью. Приравнивать любой такой случай к коррупции было бы абсурдно и парализовало бы работу «советов и дум». Поэтому введенный КС РФ критерий «единственного или явно преобладающего выгодоприобретателя» является крайне важным и рабочим инструментом для правоприменителя. Он позволяет отделить ситуации, когда депутат «лоббирует» свой узкий личный интерес, от ситуаций, когда он, как и все жители, получает пользу от решения общего характера.
Заслуживает внимания и рекомендация Суда о дифференциации ответственности. Это прогрессивный подход. Он дает возможность комиссиям по этике и самим представительным органам реагировать адекватно: где-то достаточно публичного порицания и самоотвода, а где-то, в случае грубого или неоднократного нарушения, необходимо применять крайнюю меру — лишение мандата. Таким образом, КС РФ не просто подтвердил конституционность норм, но и построил четкую, многоуровневую модель поведения для депутатов и оценок для судов, которая, надеюсь, устранит существовавшую ранее правовую неопределенность.
Вильская Наталья Викторовна, старший преподаватель Кафедры международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
