23 мая 2025 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 21-П по делу о проверке конституционности части 2 статьи 1, статей 86 и 87 и части 1 статьи 89 Жилищного кодекса РФ, а также частей первой и второй статьи 1 и абзацев второго и четвертого статьи 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в связи с жалобой граждан И.В.Ф. и Ю.В.Ф.
Суть дела
Заявительницы были зарегистрированы по месту жительства в жилом помещении в строении барачного типа. В 1993 году последнее было признано непригодным для постоянного проживания, а в 1996 году постановлением главы муниципального образования И.В.Ф. с семьей поставлена на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Постановлением главы муниципального образования от 6 апреля 1999 года за супругом И.В.Ф. была закреплена квартира в строящемся многоквартирном доме.
В 2002 году неэксплуатируемое строение барачного типа уничтожено пожаром. Заявительницы, сохраняя регистрацию по месту жительства по адресу этого строения, фактически много лет проживали (и проживают) в указанном многоквартирном доме, не завершенном строительством и не введенном в эксплуатацию, в отсутствие договора социального найма или регистрации права собственности на занимаемое помещение.
Постановлением органа местного самоуправления от 21.12 2015г. за заявительницами признано право на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма (с даты принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий – 26 августа 1996 года). Поскольку заявительницы не дали сове согласие на вселение в жилые помещения, предложенные им в качестве жилья, доступного для переселения, орган местного самоуправления обратился в суд, требуя признать их утратившими право пользования помещением, в котором они сохраняли регистрацию по месту жительства, и возложить на них обязанность заключить договор социального найма в отношении квартиры, определенной этим органом в одностороннем порядке.
Суд первой и второй инстанции отказал в удовлетворении заявленного иска, однако судебная коллегия по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции направила дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. При новом рассмотрении дела апелляционным определением требования органа местного самоуправления удовлетворены. Судья Верховного Суда РФ отказал в передаче кассационной жалобы И.В.Ф. и Ю.В.Ф. для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам этого суда, с чем согласился и заместитель его Председателя.
В жалобе заявительницы указывают, что оспариваемые законоположения противоречат статьям 19 (часть 1), 27 (часть 1), 35 (части 1–3) и 46 (часть 1) Конституции РФ в той мере, в какой они позволяют органам местного самоуправления определять место жительства граждан вопреки их воле, принуждать их к заключению договора социального найма жилого помещения, выбранного этим органом, к проживанию в нем и несению расходов на его наем, а также принуждать граждан к регистрации по месту жительства в таком жилом помещении.
Позиция Конституционного суда РФ
Конституционный Суд при рассмотрении жалобы отметил, что Российская Федерация провозглашается социальным правовым государством, в котором гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статьи 1, 7, 18 и 19).
Гарантируя данное право и недопустимость произвольного лишения жилища, Конституция Российской Федерации возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления обязанность создавать условия для осуществления данного права, а также закрепляет право граждан быть обеспеченными жильем за счет публичных жилищных фондов в случаях, установленных законом (статья 40).
Реализуя свои конституционные обязанности и учитывая особый правовой режим жилых помещений как предназначенных для проживания граждан, законодатель предусмотрел в Жилищном кодексе РФ положения, обеспечивающие их безопасное использование, направленные в конечном счете на защиту жизни и здоровья граждан как высшего неотчуждаемого блага, на предотвращение угроз, связанных с риском обрушения объектов капитального строительства (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2023 года № 2344-О, от 26 сентября 2024 года № 2374-О и др.).
В частности, если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу, выселяемым из него гражданам орган государственной власти или местного самоуправления, принявший решение о сносе такого дома, в силу статьи 86 Жилищного кодекса РФ предоставляет другие благоустроенные жилые помещения по договорам социального найма.
Также КС РФ напомнил, что требования к жилому помещению, предоставляемому гражданам в связи с выселением по основанию, предусмотренному статьей 86 ЖК РФ, установлены в части 1 статьи 89 данного Кодекса: оно должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в границах этого населенного пункта.
Конституционный Суд Российской Федерации не раз указывал, что внеочередное обеспечение жильем граждан, переселяемых из признанных непригодными для проживания жилых помещений, носит исключительно компенсаторный характер. Целью законодателя в данном случае выступает не улучшение жилищных условий по количественным показателям, а сохранение как минимум имеющейся обеспеченности граждан жильем (чтобы права граждан при выселении не были ущемлены) с одновременным улучшением жилищных условий с точки зрения безопасности (Постановление от 25 апреля 2023 года № 20-П; определения от 29 мая 2012 года № 928-О, от 24 сентября 2012 года № 1573-О, от 26 марта 2019 года № 729-О, от 31 мая 2022 года № 1303-О и др.).
Правоприменительная практика, придерживаясь данного подхода, ориентирует на то, что помимо обстоятельств, перечисленных в статье 89 Жилищного кодекса Российской Федерации, при оценке потребительских свойств жилых помещений, предлагаемых для переселения граждан, необходимо учитывать и иные обстоятельства, свидетельствующие о равнозначности или неравнозначности предоставляемого конкретным лицам определенного жилого помещения.
Следовательно, равнозначность жилого помещения, предоставляемого гражданину для переселения из дома, подлежащего сносу, – параметр многоаспектный. Возложенная же на уполномоченный орган обязанность соблюдать названные требования представляет собой гарантию недопущения ущемления прав гражданина при выселении из занимаемого им жилого помещения. Эти требования (параметры) – как прямо предусмотренные законом, так и вытекающие из содержания ситуации конкретного гражданина – не могут быть проигнорированы ни при каких обстоятельствах, в том числе и в случае, когда расселяемое жилье является неблагоустроенным или не оборудовано коммунальными удобствами.
Что же касается обстоятельств, формирующих субъективное мнение гражданина по поводу равнозначности или неравнозначности предлагаемого ему для переселения жилого помещения (например, по поводу его планировки, местоположения, близости объектов социальной инфраструктуры и др.), то им, как правило, не придается правовое значение. Это объясняется тем, что обеспечение нуждающихся граждан жилыми помещениями осуществляется в условиях ограниченности публичного жилищного фонда и бюджетных средств на его расширение, в связи с чем удовлетворение всех подобных притязаний зачастую заведомо невозможно.
КС отметил, что уполномоченные государством органы обязаны принимать решения исходя из внимательной и ответственной оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение прав, притом что пренебрежение с их стороны требованиями разумности и осмотрительности не должно влиять на имущественные и неимущественные права граждан, а негативные последствия, возникшие в результате недобросовестного выполнения своих функций данными органами, из-за совершенных ими ошибок не должны переноситься на частных лиц при разрешении споров с их участием. Таким образом, практика применения законодательства в жилищной сфере не должна порождать поводов для подрыва принципа поддержания доверия к закону и действиям государства.
Следовательно, определяя конкретное жилое помещение для переселения и оценивая его равнозначность, уполномоченный орган, если в его распоряжении имеются подходящие варианты, должен исходить из необходимости выбора того помещения, которое наиболее соответствовало бы интересам гражданина. Последний, в свою очередь, не может быть ограничен в возможности своевременно изложить свое мнение о месте будущего проживания по вопросам, в отношении которых объем гарантий законодателем не установлен.
Суды же не ограничены в возможности в ходе исследования и оценки того или иного варианта предоставления жилого помещения принять во внимание обстоятельства, свидетельствующие о равнозначности или неравнозначности предоставляемого конкретным лицам определенного жилого помещения (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2015 года № 2976-О, от 30 июня 2020 года № 1471-О, от 27 января 2022 года № 47-О и др.).
Также КС РФ напомнил, что использование гражданско-правовых институтов, в частности договора, для целей регулирования отношений по предоставлению нуждающимся в жилище гражданам мер социальной поддержки обусловливает распространение на эту сферу жилищных правоотношений положений гражданского законодательства. В силу пункта 1 статьи 421 ГК Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, а понуждение к его заключению не допускается, кроме случаев, когда такая обязанность предусмотрена данным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Действующий механизм выселения лиц, занимающих жилое помещение по договору социального найма в доме, подлежащем сносу, предусматривает предоставление им другого благоустроенного жилого помещения по договору социального найма, но не содержит положений, обязывающих их к совершению каких-либо действий. Следовательно, граждане вправе отказаться от предложенного им для переселения варианта помещения, а возможность понуждения к его принятию и заключению в отношении него договора социального найма, с учетом содержания приведенных нормативных положений, по общему правилу, не предполагается.
Как подчеркивал КС, свобода договора в ее конституционно-правовом смысле, предполагая равенство и согласование воли сторон, не является абсолютной и не должна вести к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (постановления от 6 июня 2000 года № 9-П…).
Поскольку согласно Конституции РФ (статьи 2, 7, 18, 20 и 41) жизнь и здоровье человека – высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, то в случае, когда дальнейшее проживание в жилом помещении связано с реальным риском наступления существенных неблагоприятных для гражданина последствий (и прежде всего для его жизни и здоровья), который между тем отказывается от предлагаемых ему для переселения вариантов, соответствующих установленным для предоставления при указанных обстоятельствах требованиям, и при этом не может быть обнаружен иной, менее обременительный механизм правовой защиты указанных конституционно значимых ценностей, понуждение судом – с учетом всех имеющих правовое значение интересов – к заключению договора социального найма жилого помещения, определенного уполномоченным органом, может быть признано допустимым. Однако факт длительного проживания гражданина, в том числе без надлежащего оформления сложившегося правоотношения, в ином помещении, предпосылкой для которого могли быть действия органа публичной власти, т.е. в отсутствие необходимости срочного выселения из помещения, непригодного для проживания, и обеспечения иным местом жительства, – не исключая необходимости надлежащего исполнения уполномоченным органом обязанности по обеспечению жилищных прав этого лица, в том числе права на получение компенсации в виде предоставления на условиях договора социального найма жилого помещения, равнозначного утраченному, – может свидетельствовать об отсутствии соответствующего риска либо о его несущественности для жизни и здоровья гражданина и членов его семьи.
В то же время само по себе наличие аварийного, подлежащего сносу здания с учетом угрозы обрушения его частей, рисков возгорания в результате неправомерного проникновения туда граждан и возникновения тому подобных негативных обстоятельств может создавать риски для жизни и здоровья не только тех лиц, которые в нем проживают (проживали), но и других граждан. Кроме того, задержка сноса здания может, в свою очередь, оттягивать возведение на этой территории нового здания, в том числе остро необходимого в публичных интересах. В ситуации, когда единственным препятствием для сноса при таких обстоятельствах является поведение гражданина, которому предлагается жилое помещение, соответствующее нормативно установленным требованиям, но который отказывается заключать договор социального найма, баланс конституционных ценностей может требовать того, чтобы обязать его в судебном порядке заключить соответствующий договор.
Кроме того, КС отметил, что ЖК РФ устанавливает, что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, а также предусматривает для отдельных категорий граждан право на внеочередное получение жилья (части 1 и 2 статьи 57). Соответственно, продолжительность решения жилищного вопроса лиц, обладающих правом на обеспечение жильем вне очереди, и тех, чья очередь наступила в общем порядке, имеет значение для того, насколько скоро будет удовлетворена потребность граждан, пока лишь ожидающих предоставления им жилого помещения.
Немотивированный или мотивированный не имеющими правового значения обстоятельствами отказ гражданина от предлагаемых уполномоченным органом для переселения вариантов жилых помещений, являющихся равнозначными ранее занимаемому, может создавать, вопреки конституционному предписанию о социальной солидарности неоправданные препятствия для предоставления мер социальной поддержки другим лицам.
Понуждение – в случаях, когда это допустимо, – к заключению договора социального найма жилого помещения, определенного уполномоченным органом в одностороннем порядке, в связи с наступлением обстоятельства, указанного в статье 86 Жилищного кодекса Российской Федерации, не может рассматриваться в качестве нарушающего перечисленные права. Возложение обязанности заключить договор в такой ситуации направлено на исполнение государством адресуемых ему Конституцией Российской Федерации обязанностей по защите жизни и здоровья человека, по охране достоинства личности (статьи 2, 7 и 21) путем сохранения за гражданином места, приемлемого для постоянного проживания.
Реализация же права в отношении предоставленного жилья находится за рамками соответствующего правоотношения и осуществляется гражданами по своему усмотрению. При этом они не лишены возможности в том числе реализовать при наличии необходимых ресурсов свое право на жилище самостоятельно, используя различные допускаемые законом способы, или воспользоваться правом на обмен жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма (статья 72 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Что же касается сопутствующего вопроса о регистрации в предоставленном гражданину жилом помещении, то регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации; соответствующий учет введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Таким образом, КС признал статью 86 и часть 1 статьи 89 Жилищного кодекса РФ не противоречащими Конституции РФ и постановил прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности части 2 статьи 1 и статьи 87 ЖК РФ, а также частей первой и второй статьи 1 и абзацев второго и четвертого статьи 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
Мнение эксперта
В рассматриваемом постановлении КС довольно подробно исследовал непростой вопрос об обеспеченности жильем при сносе аварийного дома. Также рассмотрел возможность понуждения гражданина к заключению договора социального найма в связи с выселением из аварийного жилья.
КС РФ признал статью 86 и часть 1 статьи 89 Жилищного кодекса РФ не противоречащими Конституции РФ.
Но при этом отметил, что действующий механизм выселения граждан, которые живут в домах, подлежащих сносу, по договорам социального найма, не предусматривает их обязанности согласиться на переезд в жилье, предложенное взамен аварийного. Принудить таких жильцов к заключению договора социального найма через суд можно только в том случае, если дальнейшее проживание в аварийном доме опасно для жизни и здоровья. Также такое принуждение допустимо, когда задержка сноса аварийного здания тормозит строительство нового дома и единственным препятствием для сноса является указанное проживание (сохранение регистрации) жильцов, либо если установлена недобросовестность гражданина в ситуации, когда он проживал в ином месте (тем более длительное время, в том числе когда предпосылкой для этого могли быть действия органа публичной власти), а в последующем немотивированно или по мотивам, не имеющим правовых оснований, отказывался от предоставляемого ему для проживания помещения, равнозначного ранее занимаемому непригодному для постоянного проживания.
Тем не менее, КС РФ сделал акцент на том, что в каждом случае предоставления жилья взамен аварийного уполномоченный орган, если в его распоряжении имеются подходящие варианты, должен исходить из необходимости выбора того помещения, которое наиболее соответствовало бы интересам гражданина.
Также КС отметил, что в качестве альтернативы понуждению к заключению договора социального найма в указанных случаях до решения вопроса об определении будущего места жительства гражданина допускается его вселение в жилое помещение маневренного фонда с сохранением за уполномоченным органом обязанности предоставить жилое помещение по договору социального найма.
Производство по остальным обжалуемым нормам КС РФ прекратил, дело заявителей направлено на пересмотр.
адвокат Кадовбенко Вероника Дмитриевна, член Союза юристов-блогеров при АЮР
