Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации Определением от 05.09.2024 N 301-ЭС24-5905 оставила без удовлетворения кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области «Областная клиническая области онкологическая больница», подтвердив правильность вывода судов о нецелевом расходовании учреждением средств ОМС на оплату услуг обучения немедицинского персонала по дополнительным профессиональным программам.
Суть дела
Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Ярославской области “Областная клиническая онкологическая больница” (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Ярославской области (далее – казначейство, управление) от 15 июля 2022 г. N 71-14-02/34/2112 в части пунктов 3, 4 и соответствующего им требования о возврате средств обязательного медицинского страхования в сумме 17 000 рублей, использованных не по целевому назначению, а также об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов учреждения.
Как следует из судебных актов и материалов дела, в соответствии с приказом Управления Федерального казначейства по Ярославской области от 06 апреля 2022 г. N 98 “О назначении плановой выездной проверки в Государственном бюджетном учреждении здравоохранения Ярославской области “Областная клиническая онкологическая больница” (с учетом приказа от 27 апреля 2022 г. N 118 “О продлении плановой проверки в Государственном бюджетном учреждении здравоохранения Ярославской области “Областная клиническая онкологическая больница”) и на основании пункта 10 Плана контрольных мероприятий Управления Федерального казначейства по Ярославской области в финансово-бюджетной сфере на 2022 год, управлением в период с 12 апреля 2022 г. по 06 мая 2022 г. в отношении учреждения проведена плановая выездная проверка осуществления расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета, в том числе на завершение расчетов в части реализации программы обязательного медицинского страхования за период с 01 января 2020 г. по 31 декабря 2021 г.
При проверке казначейство установило, что в 2021 году учреждение за счет средств обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) оплатило расходы в сумме 12 000 рублей на обучение пяти работников административно-технического и управленческого персонала по дополнительным профессиональным программам “Тепловые установки”, “Сосуды ИТР”, “Электробезопасность”, а также оплатило расходы в сумме 5 000 рублей на обучение двух фармацевтов аптеки. Названные работники не являлись медицинскими работниками.
На основании материалов контрольного мероприятия казначейство направило в адрес учреждения представление от 15 июля 2022 г., в соответствии с которым учреждению требуется рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, принять меры по устранению причин и условий их совершения, средства ОМС в сумме 17 000 руб., использованные не по целевому назначению в 2021 году, возвратить в бюджет территориального фонда с последующим восстановлением средств в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования в срок до 13 января 2023 г.
Полагая, что указанное представление вынесено казначейством незаконно и необоснованно, учреждение оспорило его в арбитражном суде.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 19 июля 2023 г., оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 09 октября 2023 г. и постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 января 2024 г., в удовлетворении заявленного требования отказано.
Учреждение обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные судебные акты, считая их вынесенными с существенным нарушением норм материального права и подлежащими отмене.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В. от 31 июля 2024 г. кассационная жалоба учреждения вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Казначейство представило отзыв на кассационную жалобу, в котором выразило несогласие с доводами учреждения.
Позиция Верховного Суда
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая данный спор, руководствуясь положениями статей 147, 166.1, 265, 266.1, 269.2, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 15, 30, 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ “Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации” (далее – Закон об ОМС), Правилами обязательного медицинского страхования, утвержденными приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. N 108н, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое представление казначейства соответствует нормам действующего законодательства.
Суды признали нецелевым расходованием средств ОМС на оплату обучения сотрудников учреждения, трудовые обязанности которых не связаны с медицинской деятельностью.
Суды указали, что проведение в отношении учреждения спорной проверки не выходило за пределы полномочий казначейства. Учреждение является юридическим лицом, получившим средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении ОМС, и объектом государственного финансового контроля. Казначейство наделено полномочиями по вынесению представлений, в том числе в случае выявления нарушений в рамках осуществления контроля за соблюдением правильности расходования бюджета территориального фонда в части средств территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда ОМС и федерального бюджета.
В бюджеты государственных внебюджетных фондов привлекаются денежные средства из бюджетов бюджетной системы (в том числе федерального бюджета) в форме межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета (субвенции, субсидии) (статья 133.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Так, в соответствии с бюджетным законодательством конкретного субъекта Российской Федерации в бюджет территориального фонда ОМС могут направляться бюджетные средства из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, в ведении которого находится соответствующий территориальный фонд. Основания выделения и контроль соответствующих ресурсов также отнесены к регулирующим полномочиям органов государственной власти (статья 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы.
В соответствии со статьей 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к объектам государственного (муниципального) финансового контроля относятся, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения, юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.
Частью 1 статьи 6 Закона об ОМС к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится организация обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, установленными Законом об ОМС.
В соответствии с частью 4 статьи 6 Закона об ОМС контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования, обеспечивающих осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, проводится Федеральным фондом, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетной Палатой Российской Федерации.
Обязанности осуществления государственного финансового контроля определены постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2022 г. N 665, которым установлен мораторий на проведение Федеральным казначейством, в том числе его территориальными органами в рамках государственного (муниципального) финансового контроля проверок главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, получателей бюджетных средств, в том числе являющимися государственными (муниципальными) заказчиками.
Поскольку учреждение не является ни главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, ни получателем бюджетных средств, то к числу субъектов, в отношении которых установлен мораторий на проведение проверок, не относится (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Законодательством Российской Федерации об ОМС предусмотрено финансирование медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь по программе ОМС, из федерального и территориального фондов ОМС (которые в свою очередь имеют одним из источников финансирования средства федерального бюджета) путем заключения предусмотренных статьями 36 и 39 Закона об ОМС договоров. Договор заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы ОМС и которым решением комиссии по разработке территориальной программы ОМС установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащей оплате за счет средств ОМС, в том числе и средств федерального бюджета.
Следовательно, в случае предоставления бюджетных средств фондам ОМС, медицинским организациям (путем заключения соответствующих договоров) их деятельность по использованию указанных средств ОМС подлежит государственному финансовому контролю со стороны Федерального казначейства и его территориальных органов.
Судами сделан правильный вывод о том, что проведение в отношении государственного учреждения, являющегося объектом государственного финансового контроля спорной проверки, не выходило за пределы полномочий казначейства.
Правильным также является вывод судов о нецелевом расходовании учреждением средств ОМС на оплату услуг обучения немедицинского персонала по дополнительным профессиональным программам, поскольку в силу пункта 192 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. N 108н, в расчет тарифов на оплату медицинской помощи включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинские услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, а также затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:
решение Арбитражного суда Ярославской области от 19 июля 2023 г. по делу N А82-16777/2022, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09 октября 2023 г. и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 января 2024 г. по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области “Областная клиническая онкологическая больница” – без удовлетворения.
Мнение эксперта
Проверка за соблюдением финансовой дисциплины медицинскими учреждениями является важной составляющей государственного финансового контроля, осуществляемого органами внутреннего и внешнего финансового контроля, а также Федеральным фондом ОМС.
По общим правилам учреждения здравоохранения, получающие средства в рамках реализации программ ОМС, расходуют эти средства только в соответствии с теми направлениями, которые указаны в ч. 7 ст. 35 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ (ред. от 29.10.2024) “Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации”: «Структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, включая расходы на техническое обслуживание и ремонт основных средств, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы (– выделено экспертом), расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до четырехсот тысяч рублей за единицу».
Что именно следует относить к прочим расходам в законе не указано. Официальное разъяснение структуры тарифа на оплату медицинской помощи вправе давать Министерство здравоохранения Российской Федерации, поскольку данным федеральным органом исполнительной власти утверждены Правила обязательного медицинского страхования (Приказ Минздрава России от 28.02.2019 N 108н (ред. от 04.09.2024)).
Согласно Методике расчета тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, изложенной в названном приказе, в расчет тарифов включаются в том числе затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги) (см. п. 192 указанных Правил). В п. 195 Правил в составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяют несколько групп затрат, в том числе «затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги)». В п. 206 Правил предусмотрено, что затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинской организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, определяются исходя из количества единиц по штатному расписанию, утвержденному руководителем медицинской организации, с учетом действующей системы оплаты труда.
Оплата обучения сотрудников учреждений здравоохранения, трудовые обязанности которых не связаны с медицинской деятельностью, а тем более сотрудников, которые не включены в штатное расписание медицинского учреждения в Правилах обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом Минздрава России, за счет фондов ОМС не предусмотрена. Для юридически грамотного применения указанных Правил рекомендуется перед осуществлением предполагаемых затрат обращаться за разъяснениями в Министерство здравоохранения Российской Федерации.
Лапина Марина Афанасьевна, профессор, д.ю.н., профессор Кафедры международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Судебные инстанции, рассматривающие оспаривание решения территориального органа Федерального казначейства, подтвердили законность осуществления финансового контроля в отношении государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области “Областная клиническая онкологическая больница”. Управление Федерального казначейства по Ярославской области имело полномочия по вынесению представления, установив факт нецелевого использования средств ОМС в рамках осуществления контроля за соблюдением правильности расходования бюджета территориального фонда в части средств территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда ОМС и федерального бюджета.
Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении от 5 сентября 2024 г. N 301-ЭС24-5905 пришел к верному выводу оставить без изменения решение Арбитражного суда Ярославской области от 19 июля 2023 г. по делу N А82-16777/2022, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09 октября 2023 г. и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 января 2024 г. по тому же делу, без удовлетворения – кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области “Областная клиническая онкологическая больница”.
