28 января 2025 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес Постановление № 3-П по делу о проверке конституционности статей 12, 209 и 304 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости». В соответствии с данным постановлением КС РФ признал спорные статьи – не противоречащими Конституции, но велел пересмотреть дела заявителей, в пределах применения норм, в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении.
Суть дела
В ходе проверки и выявления нарушения законодательства, Сочинский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Хостинский районный суд города Сочи Краснодарского края с исками к группе граждан в защиту интересов Российской Федерации, в частности о признании отсутствующими их прав собственности, возникших на основании договора купли-продажи, или прав пожизненного наследуемого владения на земельные участки. Данные участки были образованы из земельного массива, переданного государственным актом от 5 июня 1991 года в постоянное (бессрочное) пользование производственно- хозяйственной фирме для коллективного садоводства работников, и распределены, по утверждению заявителей, между членами садоводческого некоммерческого товарищества, в связи с чем им впоследствии были выданы документы о праве пожизненного наследуемого владения.
Суд иски удовлетворил, в удовлетворении же встречных исковых требований к Российской Федерации отказал, с чем согласились суды вышестоящих инстанций. Как следует из судебных решений по делам заявителей, в ряде случаев требование о признании зарегистрированного права отсутствующим связывалось не с проведенной государственной регистрацией права на земельный участок, а с наличием на этот участок ранее возникшего права, сведения о котором были внесены в ЕГРН, при том, что сам участок в кадастре недвижимости значится как ранее учтенный. Во всех делах заявителей требование о признании зарегистрированного за гражданином или отраженного в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина права на земельный участок отсутствующим (далее также – признание зарегистрированного права отсутствующим) было связано с его нахождением в границах Сочинского национального парка, который в действующем правовом регулировании является особо охраняемой природной территорией федерального значения, либо на землях лесного фонда.
Позиция Конституционного Суда
Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, нашел существенные основания для пересмотра в установленном порядке дел по признанию отсутствующим права на земельные участки судом первой инстанции.
Вывод КС РФ основываются на следующих положениях.
Суд отметил, что согласно Конституцией Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2) и гарантируются право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, а также охрана собственности законом и ее защита судом (статья 35, части 1 и 2; статья 46, часть 1).
Также КС РФ отметил, что с учетом требований статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” статьи 12 и 304 ГК Российской Федерации и часть 5 статьи 1 Федерального закона “О государственной регистрации недвижимости” являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на их основании разрешается заявленное в защиту интересов Российской Федерации требование о признании отсутствующим зарегистрированного за гражданином или отраженного в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина права на земельный участок, предоставленный для личных нужд, в связи с его нахождением частично или полностью в границах особо охраняемой природной территории федерального значения либо земель лесного фонда.
С учетом конституционного принципа использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации), интерес в нахождении определенных земель (земельных участков) в публичной собственности выходит за пределы сугубо экономического. Законодатель, развивая данное конституционное предписание, закрепил в числе принципов земельного законодательства принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункт 11 пункта 1 статьи 1Земельного кодекса Российской Федерации). Это согласуется с предписаниями статьи 75.1 Конституции Российской Федерации о том, что в России создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность.
Таким образом, поскольку земля является особого рода недвижимостью, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года N 2317-О, от 8 декабря 2015 года N 2742-О и др.).
КС признал ст. 12 и 304 ГК и ч. 5 ст. 1 Закона о государственной регистрации недвижимости не противоречащими Конституции. Однако, суд отметил, что «лесная амнистия» (Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 280-Ф3) исключила возможность изъятия земельных участков у граждан, которые приобрели их на законном основании, только по формальной причине расположения этих объектов в границах лесничеств и лесопарков в соответствии с данными государственного лесного реестра.
Нахождение земельного участка, право на который зарегистрировано за гражданином или отражено в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина, в границах особо охраняемой природной территории федерального значения, по общему правилу, недопустимо, что предполагает необходимость удовлетворения заявленного в защиту интересов Российской Федерации требования о признании права на такой земельный участок отсутствующим. Однако, если при определении последствий удовлетворения этого требования не учитываются поведение ответчика по поводу права на земельный участок, длительность бездействия уполномоченных в сфере защиты федеральной собственности органов и должностных лиц, иные обстоятельства, связанные с предоставлением и реализацией соответствующего права, это не отвечает принципу справедливости.
Тем более учет таких обстоятельств важен применительно к случаям нахождения земельного участка, право на который зарегистрировано за гражданином или отражено в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина, на землях лесного фонда, где, как уже было отмечено, возможно сохранение за гражданами прав на соответствующие земельные участки.
Сказанное предполагает необходимость конституционно-правового анализа существа заявленного в защиту интересов Российской Федерации требования о признании зарегистрированного права на земельный участок отсутствующим, а также сопряженных с этим гражданско-правовых институтов.
Как отметил Конституционный суд Российской Федерации, государственная регистрация права (а тем более отражение в ЕГРН сведений о соответствующем праве как ранее возникшем) не исключает того, что правовые основания для внесения соответствующих сведений о праве будут впоследствии признаны судом ненадлежащими, а право отсутствующим. Как следует из позиций, выраженных в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2016 года N 23-П, государственная регистрация прав на недвижимость является одним из элементов юридического состава, влекущего возникновение этих прав. При этом положение части 5 статьи 1 Федерального закона “О государственной регистрации недвижимости”, устанавливающее, что зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке, не связывает заявление такого требования с конкретным и обязательно универсальным способом защиты. Разъяснения, касающиеся особенностей разрешения споров, связанных с оспариванием регистрационных записей в ЕГРН, даны в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года N 10/22.
Согласно этому постановлению лицо, считающее себя собственником находящегося в его владении недвижимого имущества, право на которое зарегистрировано за иным субъектом, вправе обратиться в суд с иском о признании права собственности (пункт 58), что служит одним из проявлений такого указанного в статье 12 ГК Российской Федерации способа защиты, как признание права. Если запись в ЕГРН нарушает право истца, которое не может быть защищено путем признания права или истребования имущества из чужого незаконного владения (право собственности на один и тот же объект недвижимости зарегистрировано за разными лицами, право собственности на движимое имущество зарегистрировано как на недвижимое, ипотека или иное обременение прекратились), оспаривание зарегистрированного права или обременения может быть осуществлено путем предъявления иска о признании права или обременения отсутствующими (абзац четвертый пункта 52 этого постановления).
Как отмечается в правоприменительной практике, иск о признании зарегистрированного права или обременения отсутствующими является исключительным способом защиты, который подлежит применению лишь тогда, когда нарушенное право не может быть защищено посредством предъявления специальных исков, предусмотренных действующим гражданским законодательством (пункт 3 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2019), утвержденного его Президиумом 24 апреля 2019 года). Требование о признании зарегистрированного права отсутствующим обеспечивает достоверность, непротиворечивость содержащихся в ЕГРН публичных сведений о существовании, принадлежности и правовом режиме объектов недвижимости (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 сентября 2014 года N 2109-О, от 28 января 2016 года N 140-О, от 7 июля 2016 года N 1421-О и др.).
Названный способ защиты прав получил достаточно широкое распространение в практике защиты права собственности, в том числе публично-правовых образований, на земельные участки. При этом в соответствии с разъяснениями, данными в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года N 10/22, к искам, направленным на оспаривание зарегистрированного права, применяется общий срок исковой давности, предусмотренный статьей 196 ГК Российской Федерации; если, однако, нарушение права истца путем внесения недостоверной записи не связано с лишением владения, на иск, направленный на оспаривание зарегистрированного права, исковая давность не распространяется (абзацы второй и третий пункта 57).
Статья 208 ГК Российской Федерации, определяющая требования, на которые исковая давность не распространяется, относит к таковым требование собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения, отсылая при этом к статье 304 ГК Российской Федерации. В судебной практике (что имело место и в делах заявителей) иск о признании зарегистрированного права отсутствующим рассматривается на основании последней. Это обусловливает не только неприменение к нему срока исковой давности, но и отсутствие, в отличие от виндикационного иска, учета каких-либо обстоятельств фактического или юридического характера при принятии решения о его удовлетворении в случае установления соответствующего нарушения.
Важной предпосылкой такого подхода является то, что реализация права публичной собственности на земельные участки имеет значительную специфику, состоящую, в частности, в том, что владение публично-правового образования зачастую – с учетом характера земель, находящихся в публичной собственности, и самого объема находящегося в собственности публично-правового образования земельного ресурса, одновременное фактическое господство над которым установить затруднительно, – не может повсеместно выражаться в тех же формах, в которых осуществляется владение частного лица. Во многом именно это обстоятельство, наряду с одновременным отсутствием реализуемого ответчиком фактического господства над земельным участком, выразившегося в его освоении, в ограничении доступа к нему других лиц и подобных действиях, позволяет рассматривать иск о признании зарегистрированного права отсутствующим, поданный в защиту интересов публично-правового образования, как не обусловленный лишением истца владения, т.е. подпадающий под действие статьи 304 ГК Российской Федерации.
При этом именно презюмируемому владению со стороны публично-правового образования придается в данном случае превалирующее значение: хотя в ряде судебных решений по делам заявителей указывалось, что земельный участок не осваивается (не застроен, не огорожен, покрыт лесной растительностью), в отношении некоторых спорных участков такого указания судами сделано не было, притом что была применена статья 304 ГК Российской Федерации. Иными словами, отсутствие фактического использования земельного участка гражданином могло в конкретном деле не являться определяющим при разрешении вопроса о владении этим земельным участком и удовлетворении, по крайней мере, части таких исков.
Действующее законодательство исходит из принципа защиты добросовестных участников гражданского оборота, проявляющих при совершении сделки добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность. Это, по общему правилу, предполагает, что участник гражданского оборота, поведение которого не соответствовало указанным критериям, несет риски наступления неблагоприятных последствий (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 года N 6-П, от 13 июля 2021 года N 35-П, от 27 мая 2024 года N 25-П и др.).
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 21 апреля 2003 года N 6-П, федеральный законодатель, осуществляя регулирование оснований возникновения и прекращения права собственности и других вещных прав, договорных и иных обязательств, оснований и последствий недействительности сделок, должен предусматривать такие способы и механизмы реализации имущественных прав, которые обеспечивали бы защиту не только собственникам, но и добросовестным приобретателям как участникам гражданского оборота. В противном случае для широкого круга добросовестных приобретателей, проявляющих при заключении сделки добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность, будет существовать риск неправомерной утраты имущества, которое может быть истребовано у них. Подобная незащищенность вступает в противоречие с конституционными принципами свободы экономической деятельности и свободы договора, дестабилизирует гражданский оборот, подрывает доверие его участников друг к другу, что несовместимо с основами конституционного строя Российской Федерации как правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства.
Добросовестность участников гражданских правоотношений оценивается судом с учетом обстоятельств конкретного дела. Особенности конкретного объекта гражданских прав также могут налагать дополнительные требования к разумности и осмотрительности поведения лица. Так, при нахождении земельного участка в местности, о расположении на которой особо охраняемой природной территории федерального значения было известно или должно было быть известно гражданину или которая имеет явные признаки наличия на ней леса, содержание требований разумности и осмотрительности (добросовестности) предполагает, что гражданин должен уделить повышенное внимание подтверждению законности предоставления и использования соответствующего участка. Следовательно, одно лишь то обстоятельство, что гражданин, например, полагался на сведения ЕГРН, в совокупности с иными фактическими обстоятельствами при наличии таких особенностей участка может и не свидетельствовать о его должной разумности и осмотрительности. Однако то обстоятельство, что ответчик по иску о признании зарегистрированного права на земельный участок отсутствующим не приступил к фактическому использованию участка, хотя и может служить одним из критериев для оценки разумности и осмотрительности его поведения, не является единственным признаком их отсутствия.
Конституционный суд пояснил: если установлено, что гражданин при приобретении (предоставлении) земельного участка (права на него) действовал добросовестно или что истек срок исковой давности, исчисляемый с учетом выраженных в настоящем Постановлении правовых позиций (и при этом не доказано совершения им умышленных противоправных действий при приобретении участка), удовлетворение, как это следует из настоящего Постановления, требования о признании отсутствующим зарегистрированного за гражданином или отраженного в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина права на предоставленный для личных нужд участок в связи с его нахождением в настоящее время или в момент его предоставления в границах особо охраняемой природной территории федерального значения должно сопровождаться одновременным возложением судом на органы публичной власти обязанности в установленный судом срок предоставить гражданину земельный участок аналогичной площади, имеющий вид разрешенного использования, предполагающий удовлетворение личных нужд, а при объективном отсутствии такой возможности иным образом компенсировать прекращение прав гражданина на участок, а также компенсировать стоимость законно созданных на участке объектов. Соответствующая обязанность возлагается на органы публичной власти, изначально предоставившие участок (их правопреемников), в том числе с учетом части 10 статьи 85 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” она может быть возложена на соответствующие органы местного самоуправления и на органы государственной власти.
КС пришел к выводу, что при рассмотрении подобных исков суды в обязательном порядке должны будут оценивать два критерия: общий срок исковой давности (ст. 196 ГК РФ) и
основания для применения гарантий по ст. 302 ГК РФ — невозможность изъятия имущества у добросовестного приобретателя.
Особо следует отметить позицию КС РФ в части компенсации: она подлежит возмещению в тех случаях, когда имущество практически не может быть в собственности частных лиц, но они приобрели его, действуя добросовестно, и не имели оснований ставить под сомнения действия регистрационных органов.
Также КС РФ пояснил, что в случае же, когда требование о признании зарегистрированного права гражданина на земельный участок отсутствующим заявлено в отношении права на участок, относящийся к землям лесного фонда, не имеется столь жестких, как применительно к особо охраняемым природным территориям федерального значения, оснований для удовлетворения иска.
Поэтому в данном случае необходимо по меньшей мере соотносить решение об удовлетворении или отказе в удовлетворении соответствующего требования с теми критериями, которые применительно к рассмотрению исков в защиту интересов публично-правовых образований о признании прав граждан на земельные участки отсутствующими выработаны в качестве конституционного истолкования статей 12 и 304 ГК Российской Федерации и части 5 статьи 1Федерального закона “О государственной регистрации недвижимости” в настоящем Постановлении. Если установлено, что гражданин при приобретении (предоставлении) земельного участка (права на него) в границах земель лесного фонда действовал добросовестно или что истек срок исковой давности, исчисляемый с учетом выраженных в настоящем Постановлении правовых позиций, соответствующее требование не подлежит удовлетворению.
Мнение эксперта
Конституционный Суд РФ обращает внимание на необходимость разрешения соответствующих споров исключительно с учетом фактических обстоятельств конкретных дел. КС РФ довольно ясно дал понять, что указанные гарантии не применяются к «недобросовестным» приобретателям.
Данным Постановлением Конституционный Суд РФ устранил значительный пробел в правовом регулировании вопросов о признании зарегистрированного права на земельные участки отсутствующим, что со всей очевидностью окажет положительное влияние на судебную практику.
Алёна Никитина – Юрист в сфере защиты интеллектуальной собственности и блогосферы, член союза юристов – блогеров при АЮР и МГЮА.
