Постановление Конституционного Суда РФ № 35-П от 04.07.2024 “По делу о проверке конституционности части 1 статьи 15 Федерального закона “О защите конкуренции” в связи с жалобой администрации города Ростова-на-Дону”, основываясь в том числе и на своих предыдущих решениях, пришел к выводу о возможности предоставления субсидий из местного бюджета муниципальным унитарным предприятиям для решения вопросов местного значения без проведения торгов.
Суть дела
Решением антимонопольного органа администрация города была признана нарушившей запрет, установленный частью 1 статьи 15 Федерального закона “О защите конкуренции”, ей выдано предписание отменить ряд принятых ею постановлений, касающихся порядка предоставления из бюджета города муниципальным предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, осуществляющим содержание и ремонт сетей дождевой канализации и их очистных сооружений, подземных пешеходных переходов, субсидий на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества, или внести изменения в эти постановления в части исключения из них положений, предусматривающих предоставление субсидий только муниципальным предприятиям. Не согласившись с этими решением и предписанием, администрация обжаловала их в арбитражный суд.
Арбитражный суд области признал решение антимонопольного органа незаконным, а предписание недействительным, указав, что муниципальное образование было вправе предоставить субсидии конкретным муниципальным предприятиям в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества. Суд апелляционной инстанции указанное решение оставил без изменения.
Однако суд кассационной инстанции отменил акты нижестоящих судов и отказал в удовлетворении требований администрации, указав, что выделение администрацией бюджетных средств муниципальным предприятиям на проведение указанных выше работ без применения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является нарушением требований бюджетного законодательства и Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”, поскольку предоставляет преимущества конкретным юридическим лицам и тем самым ограничивает конкуренцию между потенциальными участниками торгов.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации отказано в передаче кассационной жалобы администрации для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам этого суда, с чем согласился заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации.
Позиция Конституционного Суда
Не согласившись с такой трактовкой закона, администрация города обратилась в Конституционный Суд РФ: предметом рассмотрения стала часть 1 статьи 15 Федерального закона “О защите конкуренции” в той мере, в какой «на ее основании в системе действующего правового регулирования разрешается вопрос о возможности принятия органом местного самоуправления правового акта о предоставлении субсидий учрежденным им муниципальным унитарным предприятиям в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества вместо проведения торгов в рамках контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд».
Конституционный Суд РФ отметил, что в Российской Федерации на органы всех уровней публичной власти возлагается обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, а равно по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституция РФ в числе основ конституционного строя гарантирует поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, а также самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (статьи 1 и 2; статья 7, часть 1; статьи 8 и 12).
Для реализации конституционных целей государственной экономической политики и исходя из необходимости защиты прав и свобод лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, принят ряд федеральных законов, включая Федеральный закон “О защите конкуренции”. Указанный закон запрещает органам публичной власти всех уровней принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Однако данный закон не обладает приоритетом перед другими федеральными законами и должен применяться с учетом необходимости обеспечения равновесия между предоставляемой федеральным законодателем свободой усмотрения органам публичной власти для решения возложенных на них задач и поддержкой, защитой конкуренции. Эту позицию в 2021 году в своем пленарном постановлении обозначил и Верховный Суд РФ.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
Признать часть 1 статьи 15 Федерального закона “О защите конкуренции” не противоречащей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой она по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не предполагает возможности установить факт нарушения органом местного самоуправления запрета принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в случае принятия им правового акта о предоставлении субсидий учрежденным таким органом местного самоуправления муниципальным унитарным предприятиям в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества лишь по мотиву того, что поддержание конкуренции требует от органа местного самоуправления избирать в качестве способа обеспечения муниципальных нужд проведение торгов в рамках контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг, если не установлено, что закрепление за муниципальным унитарным предприятием соответствующего муниципального имущества и предоставление ему субсидии на содержание и ремонт данного имущества повлекли недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо угрозу наступления таких последствий на конкретном товарном рынке, находящемся в условиях конкуренции, нарушение прав и законных интересов участников такого товарного рынка.
Мнение эксперта
Высший судебный орган конституционного контроля подчеркнул, что закрепленная Конституцией РФ самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, а существует в рамках положений Основного закона РФ и действующего законодательства; создание публично-правовым образованием унитарного предприятия обусловлено необходимостью решения ряда значимых для государства и общества задач, что предопределяет дополнительные для таких организаций специальные способы и источники образования их имущества, не характерные для частных субъектов предпринимательской деятельности. Муниципальному образованию состояние учредителя по отношению к муниципальному унитарному предприятию предоставляет возможность осуществить финансирование деятельности унитарного предприятия по содержанию закрепленного за ним публичного имущества.
В результате анализа положений Бюджетного кодекса РФ Конституционный Суд РФ делает вывод: федеральный законодатель не исключает возможности предоставления муниципальным унитарным предприятиям субсидий из местных бюджетов, притом не требуя их согласия на осуществление проверок, связанных с соблюдением порядка и условий предоставления субсидий, а указания антимонопольного органа на нарушение в результате такого предоставления Федерального закона «О защите конкуренции» требуют доказанности антимонопольным органом или установления судом: иными словами, антимонопольный орган должен доказать, чьи именно права и законные интересы оказались нарушены.
Фризен Ольга Анатольевна, доцент, к.ю.н., доцент Кафедры международного и публичного права ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».
Вне всякого сомнения, принятие данного решения Конституционного Суда РФ снимет вопросы, возникающие при оказании адресной финансовой помощи муниципальным унитарным предприятиям для решения определенных вопросов местного значения в требующих быстрого решения ситуациях. Конституционный Суд РФ последовательно – еще до внесения поправок в Основной закон в 2020 году – доказывал необходимость рассмотрения органов государственной власти (осуществляемой на федеральном и региональном уровнях) и органов местного самоуправления как единой системы публичной власти в Российской Федерации. В принятом постановлении Конституционного Суда РФ, учитывая рассмотрение вопроса о субсидировании муниципальным образованием подотчетного ему предприятия без проведения торгов, эта концепция получила дополнительное обоснование.
