Верховный Суд поддержал снос жилых домов, построенных на землях сельхозназначения без перевода категории

26 августа 2025 года определением Верховного суда Российской Федерации № 18-КГ25-155-К4 оставлены в силе судебные акты нижестоящих судов о признании жилых домов самовольными постройками.

Суть дела

В 1993 году Товариществу в постоянное (бессрочное) пользование для сельскохозяйственного использования был предоставлен земельный участок, который впоследствии в порядке правопреемства перешел АО и на основании заявления АО в 2009 году был переоформлен в аренду без проведения торгов на 49 лет с разделением на несколько земельных участков, категория — земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешённого использования — для сельскохозяйственного использования.

По условиям договоров АО обязано, в том числе, использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением, повышать плодородие почв и не допускать ухудшение экологической обстановки на участке, соблюдать специально установленный режим земель.
 В период с 2010 по 2019 год права на земельные участки неоднократно передавались. В результате дополнительного раздела указанных земельных были образованы еще несколько земельных участков и в течение 2018-2019 годов распоряжениями Росимущества, на основании заявлений правообладателей о выборе вида разрешённого использования земельных участков были установлены виды разрешённого использования– «дачное хозяйство» и впоследствии «садовый участок». Далее права аренды были переданы конечным арендаторам ФИО1, ФИО2, которые подав уведомления о планируемом строительстве осуществили строительство индивидуальных жилых домов.

Прокурор обратился в суд с иском о признании сделок (договоров аренды от 2009 года и распоряжений Росимущества) недействительными (ничтожными), применении последствий их недействительности, признании объектов капитального строительства самовольными постройками и их сносе.

Решением суда первой инстанции требования прокурора удовлетворены. С выводами суда первой инстанции согласились суды апелляционной и кассационной инстанций.

Позиция Верховного Суда

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не усмотрела оснований не согласиться с выводами нижестоящих судов по следующим основаниям.

1. П. 3 ч. 1 ст. 7 и ст. 8 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлено, что с момента включения земель сельскохозяйственного назначения в границы населённого пункта земельный участок фактически переводится в категорию населённых пунктов. Таким образом, до перевода земли в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешённого использования земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, дачного строительства. Самостоятельное изменение арендатором вида разрешённого использования земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определённого вида использования.
2. АО не имело намерения использовать предоставленные в аренду земельные участки по назначению, предусмотренному законом и договорами, сельскохозяйственную деятельность на них не осуществляло; договоры аренды совершены при недобросовестном поведении их сторон, с нарушением явно выраженного законодательного запрета, без намерения создать соответствующие им правовые последствия в виде обработки, повышения плодородия сельскохозяйственных земель и производства продукции для удовлетворения нужд общества и безопасности страны, в связи с чем в силу статей 168, 170 Гражданского кодекса Российской Федерации являются ничтожными.

Мнение эксперта

1. Согласно п. 1 и п. 3 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее- ГК РФ) самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные, в том числе, на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, при одновременном соблюдении следующих условий: если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нём данного объекта; если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям; если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

Ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) определено, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования. Согласно п. 1 ст. 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены — в соответствии с назначением имущества.

В силу п.п. 1,2 ст. 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением, в том числе, предоставления земельного участка сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ). Ч. 3. ст. 1 и ч. 6 ст. 10.1 Закона № 101-ФЗ определено, что сохранение целевого использования земельных участков сельхозназначения – один из основных принципов участия в обороте таких участков и изменение целевого назначения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного в аренду гражданину или крестьянскому (фермерскому) хозяйству не допускается.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлено, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, перечень которых исчерпывающий. Например, в случае установления или изменения черты населенных пунктов установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. В рассматриваемом деле границы населенных пунктов не менялись, следовательно, оснований для перевода земельных участков из категории земель сельхозназначения в земли населенных пунктов не имелось.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются ст. 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- ГрК РФ). Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ , п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Изменение сведений о разрешенном использовании в таком случае производится на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости. В рассматриваемом деле дополнительными соглашениями от 09.2020 года к договорам аренды от 2009 изменены виды разрешённого использования земельных участков на «садовый земельный участок», предусматривающий возведение индивидуальных жилых домов и иных строений, когда как по условиям договора от 2009 года, заключенного между Росимуществом и АО в аренду предоставлялся земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешённого использования — для сельскохозяйственного использования. Следовательно, выбранный заявителем вид разрешенного использования не соответствует виду разрешенного использования, установленного для территориальной зоны, в которой расположен арендуемый АО земельный участок.

Согласно п. 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018 самостоятельное изменение арендатором вида разрешенного использования земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определенного вида использования. 

Таким образом, Верховный суд РФ подтвердил свою позицию о том, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию, что неоднократно указывалось в Определениях от 11.04.2018 № 307-АД17-6188, от 14.12.2017 № 304-АД17-18253, от 27.02.2017 № 310-АД16-21238. 

Кроме того, согласно Генеральному плану строительство жилых домов было осуществлено в зоне оползневых процессов, что влекло угрозу разрушения зданий, опасность для жизни и здоровья неопределённого круга лиц. Следовательно, судами установлено наличие условий, препятствующих признанию права за ФИО1 и ФИО2 на построенные жилые дома.

2. Согласно ч.2 ст. 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Суд установил следующие нарушения, свидетельствующие о ничтожности договоров аренды от 2009 года и распоряжений Росимущества о выборе вида разрешённого использования федеральных земельных участков:

— земельные участки относились к категории земель сельскохозяйственного назначения, предоставлены АО без проведения торгов для сельскохозяйственного использования, а не для целей, связанных со строительством (нарушение положений п. 1 и п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ)

— в отсутствие доказательств законности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов, изменен вид разрешённого использования земельных участков, предусматривающий возведение индивидуальных жилых домов и иных строений (нарушение положений ст. 42 ЗК РФ)

— последовательные действия путём заключения договоров аренды земельных участков и переуступки прав по данным договорам в пользу лиц, не осуществляющих сельскохозяйственную деятельность и не намеревавшихся использовать участки в этих целях, привели к истощению и деградации плодородного слоя почвы (нарушение положений пп. 1 п. 3 ст.1 Закона № 101-ФЗ).

Суд ссылается на недобросовестное поведение сторон, что в соответствии с
 п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 является основанием для признания судом сделок недействительными.

Таким образом, Верховный суд РФ в рассматриваемом Определении справедливо квалифицировал сделку как совершенную с нарушением требований законодательства, признал договоры аренды от 2009 года и распоряжения Росимущества ничтожными, а жилые дома самовольными постройками, создающими опасность для жизни и здоровья неопределённого круга лиц, возведенными хоть и при наличии разрешительных документов на строительство (уведомление), но основанными на ничтожных договорах аренды и соглашениях к ним.

Скогорева Марина Алексеевна, к.ю.н., преподаватель кафедры Правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ.