Верховный Суд РФ: определение момента начала приватизации земельных участков сельскохозяйственного назначения относится исключительно к полномочиям субъекта Российской Федерации

Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации Определением от 21.11.2024 N 310-ЭС24-13759 по делу N А35-4116/2023 в контексте соотношения норм материального и процессуального права разъяснено, с какого момента и в каком порядке определять начало приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Суть дела

Администрация Октябрьского района Курской области (арендодатель) и крестьянское-фермерское хозяйство “М” (далее – КФХ “М”) (арендатор) в 2015 г. заключили договор аренды земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 510 000 кв. м, категории земель сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования “для производства сельскохозяйственной продукции”, срок договора – с 16 сентября 2015 г. до 16 сентября 2025 г.

КФХ “М” 29 декабря 2022 г. обратилось в Министерство имущества Курской области (далее – Министерство, заявитель) с заявлением о выкупе указанного участка в собственность без проведения торгов на основании пп. 9 п. 2 ст. 39.3 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ).

Министерство в январе 2023 г. направило для подписания проект договора купли-продажи. Договор купли-продажи спорного земельного участка заключен сторонами 27 февраля 2023 г. Платежным поручением от 06 марта 2023 г. КФХ “М” оплатило 1 055 700 руб. выкупной цены.

Земельный участок 09 марта 2023 г. передан КФХ “М” по акту приема-передачи. Оригиналы договора купли-продажи и акта приема-передачи переданы в Министерство для последующей регистрации перехода права собственности на данный участок.

Однако, 17 апреля 2023 г. Министерство сообщило КФХ “М” об отказе в предоставлении в собственность спорного земельного участка, сославшись на определение Верховного Суда РФ от 06 марта 2023 г. N 310-ЭС22-22518 по делу N А36-8482/2021, ст. 4  Закона Курской области от 19 декабря 2011 г. N 104-ЗКО “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Курской области” (далее – Закон N 104-ЗКО), предусматривающую, что приватизация земельных участков в Курской области осуществляется с 01 января 2050 г.

КФХ “М”, полагая, что данный отказ нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Курской области с иском к Министерству имущества Курской области о государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок.

Министерство, считая, что отказ в выкупе участка является законным, обратилось с встречным иском о признании спорного договора купли-продажи недействительной (ничтожной) сделкой и применении последствий ее недействительности.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска КФХ “М” и удовлетворили требования Министерства. Суды при решении судебного спора исходили, главным образом, из того, что в силу п. 4 ст. 1  Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” (далее – Закон N 101-ФЗ) приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента (даты), определенного законом субъекта Российской Федерации. Так, приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Курской области, по общему правилу, осуществляется с 1 января 2050 года.

На дату обращения КФХ “М” с заявлением о выкупе земельного участка (29 декабря 2022 г.) действующее региональное законодательство позволяло осуществлять приватизацию участков из земель сельскохозяйственного назначения крестьянскими фермерскими хозяйствами, сельскохозяйственными организациями для осуществления их деятельности ранее 01 января 2050 г. только в отношении участков, находящихся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения. В момент обращения КФХ “М” в Министерство о предоставлении в собственность спорного земельного участка на территории Курской области уже действовал мораторий на приватизацию.

В этой связи суды признали оспариваемый договор купли-продажи недействительной (ничтожной) сделкой, как совершенной в нарушение положений п. 4 ст. 10 Закона N 101-ФЗ, пп. 9  п. 2 ст. 39.3  ЗК РФ, ст. 4  Закона N 104-ЗКО.

Поскольку заявленное требование о признании спорной сделки недействительной удовлетворено, а апелляционный суд принял отказ от встречного иска в части обязания КФХ “М” возвратить Министерству спорный земельный участок с учетом владения землей на основании договора аренды, в качестве последствия недействительности сделки суд взыскал с Министерства в пользу КФХ “М” выкупную стоимость земельного участка в размере 1 055 700 руб.

Однако, Арбитражный суд Центрального округа не согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций, отменил принятые по делу судебные акты и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При этом суд кассационной инстанции исходил из следующих аргументов.

– По смыслу пп. 1 п. 1 ст. 19.1 Закона N 101-ФЗ в случаях, когда на день вступления в силу Закона N 101-ФЗ субъектом Российской Федерации не принят соответствующий закон, приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется с 01 января 2004 г.

– Принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, противоречит п. 5 ст. 1 Закона N 101-ФЗ.

– В п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. N 25 “О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации” разъяснено, что согласно абз. 13 ст. 12 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

А установленное на региональном уровне временное ограничение начала действия положения п. 4 ст. 10  Закона N 101-ФЗ, пп. 9 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ, императивно установивших специальное основание, порядок и условия приобретения в собственность без проведения торгов земельных участков, находящихся в государственной собственности, противоречит положениям ЗК РФ, Закона N 101-ФЗ.

– Поскольку на дату вступления в действие Закона N 101-ФЗ в Курской области не был принят закон, обеспечивающий его реализацию, приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в Курской области началась 1 января 2004 г.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд РФ, Министерство, ссылаясь на нарушение судом кассационной инстанции норм материального и процессуального права, просит отменить указанный судебный акт и оставить в силе решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда.

Определением судьи Верховного Суда РФ от 15 октября 2024 г. кассационная жалоба Министерства вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ.

Согласно Определению Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 21.11.2024 N 310-ЭС24-13759 по делу N А35-4116/2023,  суды первой и апелляционной инстанции верно отказали истцу в удовлетворении требований, а вывод суда кассационной инстанции основан на неправильном применении норм материального права и неверной оценке установленных судами фактов. Соответствующий вывод сделан на основании того, что на момент обращения КФХ “М” с заявлением о приобретении в собственность земельного участка, а также на момент принятия администрацией оспариваемого отказа на территории Курской области действовал мораторий на приватизацию участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установленный ст. 4  Закона N 104-ЗКО.

Позиция Верховного Суда

Согласно позиции Верховного Суда РФ, суд округа не учел следующее.

– Пунктом 6 статьи 27 ЗК РФ предусмотрено, что оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Законом N 101-ФЗ.

– По смыслу п. 4 ст. 1 Закона N 101-ФЗ приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации.

– В определении от 30 июня 2004 г. N 72-Г04-2 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации также указала, что определение момента начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, относится исключительно к полномочиям субъекта Российской Федерации. Момент начала приватизации участков названной категории законодатель субъекта Российской Федерации вправе определить самостоятельно (п. 4 ст. 1, п. 2 ст. 19.1 Закона N 101-ФЗ). Данное полномочие направлено на защиту публичной собственности на землю и не ограничивает право частной собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

– Пунктом 2 статьи 19.1 Закона N 101-ФЗ предусмотрено, что положения ст. 19.1 настоящего Закона действуют до вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, регулирующего указанные правоотношения. Аналогичные разъяснения даны в абз. 6 п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 11 “О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства”, согласно которому приватизация участков сельскохозяйственного назначения с 01 января 2004 г. должна осуществляться по правилам, установленным федеральным законом, до вступления в силу закона субъекта Российской Федерации.

Итак, в соответствии с положениями ст. 4 Закона N 104-ЗКО приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Курской области, осуществляется с 01 января 2050 г.

Вместе с тем положения указанного Закона в части установления даты начала приватизации земельных участков не направлены на введение дополнительных правил и ограничений оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Из правовой позиции, изложенной в определении Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 06 июня 2018 г. N 19-АПГ18-3 следует, что определение срока начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не только не свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации компетенции по данному вопросу, но и согласуется с п. 4 ст. 1 Закона N 101-ФЗ.

При этом установленный Законом N 104-ЗКО мораторий на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения не лишает КФХ “М” возможности продолжать использовать спорный земельный участок сельскохозяйственного назначения на праве аренды; а  в случае внесения изменений в Закон N 104-ЗКО истец вправе приобрести участок в собственность при соблюдении условий, предусмотренных законодательством.

Мнение эксперта

Действительно, региональный законодатель вправе определить срок начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на территории Курской области, что соответствует нормам Закона N 101-ФЗ (п. 4 ст. 1, п. п. 1, 2 ст. 19.1), а также неоднократно сформулированным правовым позициям Верховного Суда РФ.

В частности, необходимо системное толкование правовых норм, закрепленных в ст. ст. 223, 551, 168, п. 3 ст. 166  Гражданского кодекса РФ, п. 1 ст. 2, п. 6 ст. 27, пп. 9 п. 2 ст. 39.3  Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 1, п. 4 ст. 10, п.п. 1 и 2 ст. 19.1   Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”, п. 7 ст. 15 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости”.

В контексте определения момента начала приватизации земельных участков категории сельскохозяйственного назначения обращаем внимание на более ранние правовые позиции Верховного Суда РФ, в частности:

– определение от 30 июня 2004 г. N 72-Г04-2 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (полномочие субъекта Российской Федерации – определение момента начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, направлено на защиту публичной собственности на землю, не ограничивая при этом право частной собственности на участки);

– определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 06 июня 2018 г. N 19-АПГ18-3 (установление срока начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения  государственной или муниципальной собственности не свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации установленной компетенции по данному вопросу) и др.

Исходя из нормы п. 4 ст. 1 Закона N 101-ФЗ, приватизация участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации.

Юридическое значение в анализируемом кейсе имеет мораторий, установленный региональным законодательным актом на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, который действовал в момент обращения арендатора с заявлением о предоставлении участка на территории субъекта РФ.

Петюкова Оксана Николаевна, доктор юридических наук, доцент, профессор Кафедры международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

В рассматриваемом контексте вполне логичным и целесообразным видится оставление без удовлетворения ходатайства КФХ “М” о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности п. 4 ст. 1  Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.

Из Определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 21.11.2024 N 310-ЭС24-13759 по делу N А35-4116/2023 следует, что временное ограничение на региональном уровне начала действия нормативных положений о порядке и условиях приобретения в частную собственность участков из земель сельскохозяйственного назначения государственной или муниципальной собственности не противоречит как нормам общего характера гражданского, земельного законодательства, так и нормам специального характера законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В процессе регулирования оборота участков из земель сельскохозяйственного назначения учитывается баланс частных и публичных интересов субъектов экономического оборота, а также разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти для учета помимо прочего природно-климатических и социально-экономических условий.