Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ в Кассационном определении от 18.09.2024 N 78-КАД24-11-К3 разъяснен порядок предоставления земельного участка, находящегося в постоянном бессрочном пользовании физического лица, в собственность в контексте системного толкования норм Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ, Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости”.
Суть дела
Джеломанова Н.В. принята в члены дачного потребительского кооператива “ДСК “Дюны” (далее – Кооператив) решением общего собрания в 1993 г., имеет в постоянном бессрочном пользовании земельный участок площадью 1 100 кв. м. Паенакопление в сумме 1 036 руб. выплачено полностью по состоянию в 1995 г.
Как следует из материалов дела – выписки из протокола общего собрания членов Кооператив от 22 февраля 2015 г. N 11/15, кооператив был создан до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации; устав Кооператива утвержден решением общего собрания от 15 июля 2012 г. и зарегистрирован Межрайонной ИФНС России N 15 по Санкт-Петербургу 23 июля 2012 г.
В 2012 г. Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга (далее – Комитет) были утверждены границы земельного участка, являющегося землями общего пользования кооператива, с присвоением кадастрового номера.
В соответствии с уведомлением Комитета от 18 марта 2015 г. N 38/10936 на основании заявления Джеломановой Н.В. ее земельному участку присвоен адрес.
15 января 2018 г. Комитетом утверждена схема расположения на кадастровом плане территории земельного участка площадью 1 100 кв. м (Распоряжением Комитета от 15 января 2018 г. N 10-РЗК), также Джеломановой Н.В. разъяснено ее право на обращение в СПб ГКУ “Имущество” (далее – Учреждение) в целях принятия решения о предоставлении соответствующего земельного участка в ее собственность после проведения государственного кадастрового учета земельного участка в порядке, предусмотренном пп. 1 и 2 ст. 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации.
А 16 января 2019 г. в ответ на обращение Джеломановой Н.В. Комитетом сообщено, что порядок предоставления земельных участков в собственность членам некоммерческих организаций, созданных до 1 января 2019 г., для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, а также членам садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций, установлен пп. 2.7 – 2.10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” (далее – Вводного закона). Также указано, что в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости” (далее – Закон N218-ФЗ) межевой план, подготовленный в результате проведения кадастровых работ, является одним из документов, являющихся основанием для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
В своем обращении в Учреждение 10 января 2022 г. Джеломанова Н.В. просила предоставить земельный участок в собственность на основании:
– ее заявления,
– выписки из протокола общего собрания “ДСК Дюны”,
– распоряжения о присвоении адреса земельному участку и распоряжения Комитета от 15 января 2018 г. N10-РЗК об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, при этом указывая на неправомерность истребования межевого плана земельного участка.
26 января 2022 г. Учреждение направило письменный ответ Джеломановой Н.В. о том, что с целью проведения государственного кадастрового учета земельного участка необходимо обращаться в кадастровую палату с заявлением и межевым планом, составленным кадастровым инженером. Также ей сообщалось, что распоряжение Комитета “Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории” от 15 января 2018 г. N 10-РЗК утратило силу, и утверждение схемы расположения земельного участка производится в установленном порядке.
Джеломанова Н.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения “Имущество Санкт-Петербурга”, выразившегося в отказе оформить в ее собственность бесплатно земельный участок площадью 1 100 кв. м.
Также в административном исковом заявлении Джеломановой Н.В. указывалось требование о возложении обязанности на административного ответчика – Учреждение, в соответствии с предоставленными ему Комитетом имущественных отношений г. Санкт-Петербурга полномочиями оформить в ее собственность соответствующий земельный участок на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утвержденной распоряжением Комитета в 2018 году.
Комитет участвовал в деле в качестве заинтересованного лица.
Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 24 октября 2022 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 2 мая 2023 г., в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 ноября 2023 г. принятые по делу судебные акты оставлены без изменения.
Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, указал на истечение срока ранее выданного распоряжения об утверждении схемы расположения земельного участка, а также на отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о государственном кадастровом учете в отношении испрашиваемого земельного участка. По мнению суда, данные обстоятельства препятствуют принятию решения уполномоченными органами в отношении такого участка о передаче его в собственность заявителя.
Позиция Верховного Суда
В кассационной жалобе, поданной Джеломановой Н.В. в Верховный Суд Российской Федерации, поставлен вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, как принятых с существенным нарушением норм материального и процессуального права.
После проверки материалов дела и обсуждения доводов кассационной жалобы, с учетом положений ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (в составе председательствующего Николаевой О.В., судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.) пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении заявленных требований имелись существенные нарушения норм материального и процессуального права. Следовательно, обжалуемые судебные акты подлежат отмене. В частности, согласно ч. 1 ст. 328 КАС РФ, «основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов».
В Определении Судебной коллегии по админ6истративным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18.09.2024 N 78-КАД24-11-К3 указано на необходимость применения в рассматриваемом судебном деле п. 9.1 ст. 3 Вводного закона в редакции, действовавшей на момент обращения Джеломановой Н.В. с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, и применения правовых норм об упрощенном порядке приватизации земельных участков гражданами.
Так, если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.
Так как земельный участок длительное время находился в правомерном пользовании Джеломановой Н.В., основанном на членстве в Кооперативе, документы, исходящие от данного кооператива, подтверждающие правомерность пользования земельным участком, имеют особое юридическое значение как правоустанавливающие документы и являются основанием для предоставления участка в собственность заявителя.
Государственная регистрация права собственности на такие земельные участки осуществляется в соответствии со ст. 49 Закона N 218-ФЗ на основании следующих документов: акта о предоставлении гражданину земельного участка, изданного органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, которые установлены законодательством, действовавшим в месте издания данного акта на момент его издания; акта (свидетельства) о праве гражданина на земельный участок, выданного уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания данного акта на момент его издания; выдаваемой органом местного самоуправления выписки из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства), форма которой устанавливается органом нормативно-правового регулирования; иного документа, устанавливающего или удостоверяющего право гражданина на земельный участок.
Юридическое значение для правильного рассмотрения и разрешения настоящего дела имеет установление соответствия спорного земельного участка объективным критериям, предусмотренным п. 2.7 ст. 3 Вводного закона, с которыми федеральный законодатель связывает оформление в собственность земельного участка, отведенного под садоводство до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, а именно:
земельный участок образован из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу Вводного закона некоммерческой организации;
по решению общего собрания членов некоммерческой организации о распределении земельных участков между членами указанной некоммерческой организации либо на основании другого документа, устанавливающего распределение земельных участков в указанной некоммерческой организации, земельный участок распределен данному члену указанной некоммерческой организации;
земельный участок не является изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении земельного участка не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.
При этом формирование земельного участка в установленном порядке с описанием и установлением его границ не является обязательным условием его приватизации в упрощенном порядке в соответствии с Вводным законом в порядке ст. 49 Закона N 218-ФЗ.
Истечение срока действия схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, предусмотренного ч. 5 ст. 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, не имеет правового значения, поскольку ни п. 9.1 ст. 3 Вводного закона, ни ст. 49 Закона N 218-ФЗ не содержат требования о предоставлении такого документа при подаче заявления о предоставлении земельного участка, находящегося в постоянном бессрочном пользовании заявителя.
То обстоятельство, что Кооператив не осуществил межевание земельного участка, не может служить основанием для отказа в оформлении в собственность участка члену этого кооператива. Законодатель не ставит гарантированное п. 9.1 ст. 2 Вводного закона право гражданина на оформление земельного участка в собственность в зависимость от проведения работ по межеванию этого участка.
Мнение эксперта
Из Кассационного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18.09.2024 N 78-КАД24-11-К3 следует, что судебные споры, касающиеся порядка предоставления земельного участка, находящегося в постоянном бессрочном пользовании физического лица, в собственность на безвозмездной основе решаются в контексте системного толкования норм Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ, Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости”.
По сути, в Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации речь идет об уточнении порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности.
При этом федеральный законодатель не ставит гарантированное право российского гражданина на переоформление ограниченного вещного права на земельный участок, возникшего до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, на право собственности в зависимость от проведения межевых работ в отношении соответствующего земельного участка. Так, если кооператив не осуществил межевание земельного участка гражданина, предоставленного ему до 30 октября 2001 г. для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, то это не может служить юридическим основанием для отказа в оформлении в собственность земельного участка члену кооператива.
К подобным делам, по общему правилу, применяется упрощенный порядок приватизации земельных участков гражданами без каких-либо ограничений по сроку переоформления земельных прав граждан. Принятие каких-либо дополнительных публично-правовых решений о предоставлении земельных участков в собственность граждан по российскому законодательству не требуется. В исключительных случаях земельный участок не может предоставляться в частную собственность граждан, к примеру, если он ограничен в экономическом обороте. Так, согласно п. 5 ст.27 Земельного кодекса РФ, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; из состава земель лесного фонда; в границах первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны природного лечебного ресурса и другие.
Особенности осуществления государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, строительства гаража для собственных нужд или индивидуального жилищного строительства, закреплены в ст. 49 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости”.
Как следует из системного толкования норм земельного законодательства и законодательства о государственной регистрации недвижимости, в том числе содержащихся в п. 2.7 ст. 3 и п. 9.1 ст. 3 Вводного закона, ст. 49 Закона N 218-ФЗ, формирование земельного участка в установленном порядке с описанием и установлением его границ не является обязательным условием его приватизации в упрощенном порядке.
Петюкова Оксана Николаевна, доктор юридических наук, доцент, профессор Кафедры международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Что касается истечения срока действия схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, предусмотренного ч. 5 ст. 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, то поскольку этот юрисдикционный документ не упомянут в ст. 49 Закона N 218-ФЗ, то Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации справедливо указывается на отсутствие его правового значения в контексте рассмотрения конкретного дела о переоформлении права постоянного бессрочного пользования земельным участком, возникшего у гражданина до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, на право собственности.
Кроме того, следует отметить, что гражданин, которому до введения в действие Земельного кодекса РФ предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок под индивидуальное жилищное строительство (далее – ИЖС), может зарегистрировать право собственности на него независимо от наличия объекта ИЖС (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2022 N 18-КАД22-5-К4).
