01 марта 2023 года Верховный суд рассмотрел кассационную жалобу Правительства Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2022 года по административному делу №За-1/2022 по административному исковому заявлению Легкобитова Георгия Георгиевича о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Ставропольского края.
Суть дела
Легкобитов Г.Г. обратился в суд с административным иском, включающим в себя следующие требования:
- признать несоответствующим нормативным правовым актам раздел 4 «Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае», утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п;
- признать несоответствующим нормативным правовым актам постановление Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 года № 36-п «О внесении изменений в Раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п;
- признать несоответствующим нормативным правовым актам постановление Правительства Ставропольского края от 07 июня 2021 года № 231-п «О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п.
Требования мотивировал тем, что Порядок в редакции указанных постановлений противоречит Федеральному закону от 14 марта 1995 года «33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральному закону от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», поскольку позволяет органам государственной власти Ставропольского края при возникновении ситуации, влекущей негативное воздействие на окружающую среду, не принимать меры, направленные на сохранение исчезающего особо охраняемого природного разнообразия, а путем изменения категории, профиля, режима особой охраны особо охраняемой природной территории без учета мнения населения исключать имеющие особое значение объекты природного разнообразия из зоны особой охраны, в результате чего будут нарушены гарантированные Конституцией Российской Федерации права административного истца на благоприятную окружающую среду.
По мнению административного истца раздел 4 Постановления Правительства Ставропольского края 28 октября 2009 года №280-п определяет правовые основы политики Ставропольского края, направленной на негативное воздействие на особо охраняемые природные территории, полное уничтожение условий для обитания и воспроизводства исчезающего биологического разнообразия объектов растительного и животного мира, природных ресурсов и создание угрозы экологической опасности в Ставропольском крае, а следовательно создание угрозы причинения вреда здоровью человека.
Более того, административный истец утверждал, что административный ответчик в нарушение статьи 213 КАС РФ, части 2 статьи 13 закона «Об охране окружающей среды» не привел доказательств тому, что спорные нормы во всех редакциях спорного раздела постановления были предметом обсуждения с населением или референдума. С момента принятия спорного раздела во всех редакциях, единственное опубликование было в мае 2021 года, в разделе антикоррупционная экспертиза, без общественного обсуждения, что не может считаться соблюдением процедуры Порядка принятия НПА по нормам федерального закона и краевым нормам.
Решением Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2022 года заявленные требования Легкобитова Г.Г. удовлетворены.
При этом суд первой инстанции указал, что требования к процедуре принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюдены административным ответчиком в полном объеме. При принятии оспариваемого постановления 280-п, а также изменений, внесенных в него соответствующими постановлениями Правительства Ставропольского края, соблюдена процедура их официального опубликования и вступления в силу. Таким образом, требования нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок введения в действие оспариваемого постановления, не нарушены.
Однако, основанием для удовлетворения исковых требований послужило несоответствие некоторых положений оспариваемого раздела 4 Порядка общеправовому критерию формальной определенности, которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, исключая, по сути, сферу спорных правоотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, позволяя органам власти Ставропольского края в более упрощенном порядке, нежели создание такой зоны и определение границ ее охраны, решать вопрос об утрате такого статуса.
Как отметил суд первой инстанции, такое правовое регулирование также противоречит положениям части 6 статьи 2 Закона №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которой решение об изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Резолютивной частью решения суда постановлено:
Административное исковое заявление Легкобитова Г. Г. к Правительству Ставропольского края об оспаривании нормативного правового акта – удовлетворить.
Признать несоответствующим с момента принятия полностью раздел 4 «Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае», утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п.
Признать несоответствующим с момента принятия полностью постановление Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 года № 36-п «О внесении изменений в Раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п;
Признать несоответствующим момента принятия полностью постановление Правительства Ставропольского края от 07 июня 2021 года № 231-п «О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года № 280-п.
Возложить на Правительство Ставропольского края обязанность опубликовать в официальных средствах массовой информации сообщение о принятии настоящего судебного решения в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.
Не согласившись с вынесенным решением, административный ответчик подал апелляционную жалобу.
Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11.05.2022 №66а-882/2022 решение Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2022 г. оставлено без изменения, апелляционные жалобы Правительства Ставропольского края и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края – без удовлетворения.
При этом абзацы 2, 3 и 4 резолютивной части решения изложены в следующей редакции:
Признать недействующим со дня принятия раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. №280-п «Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае».
Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 г. №231-п «О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. №280-п».
Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 г. №36-п «О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. №280-п.
Апелляционная инстанция поддержала суд первой инстанции и указала на то, что действующим законодательством предусмотрено участие уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в решении вопросов, касающихся особо охраняемых природных территорий.
Оспариваемыми нормами исключено участие соответствующих уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в решении вопроса об изменении категории ООПТ, а фактически в решении вопроса об изменении и утрате правового статуса особо охраняемой природной территории краевого значения, установленного в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства.
Судебная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о неопределенности оспариваемых правовых норм и наличии оснований для признания их недействующими, поскольку, проверяя содержание правовых норм оспариваемого раздела 4 Порядка в их совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что данные правовые нормы, а также вносимые постановлениями Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 г. №231-п, от 26 января 2022 г. №36-п в Порядок изменения, в системном единстве с положениями Закона Ставропольского края об особо охраняемых природных территориях, не соответствуют общеправовому критерию формальной определенности и устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя исполнительным органам власти Ставропольского края в упрощенном порядке решать вопрос об изменении правового статуса ООПТ, нежели создание такой территории и определение границ ее охраны, фактически решать вопрос об утрате законно установленного правового статуса ООПТ, исключая, по сути, сферу спорных правооотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации.
При этом судебная коллегия пришла к выводу об изложении абзацев 2, 3 и 4 резолютивной части решения в новой редакции с указанием на признание оспариваемых нормативных правовых актов недействующими, поскольку, признав правовые нормы недействующими в мотивировочной части решения, суд первой инстанции в резолютивной части указал на не соответствие оспариваемых норм требованиям законодательства.
Кассационным определением от 24 августа 2022 г. №88А-7436/2022 решение Ставропольского краевого суда от 16.02.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11.05.2022 оставлено без изменения.
Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу, что принятые по делу судами первой и апелляционной инстанций судебные акты являются законными и обоснованными, при их принятии нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, выводы судов соответствовали фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствовали.
Административный ответчик обратился с жалобой в Верховный суд Российской Федерации, который рассмотрел дело и вынес 01.03.2023 года кассационное определение №19-КАД22-23-К5.
Позиция Верховного Суда
Верховный суд указал, что разрешая административное дело, суд пришел к верному выводу о том, что постановление №280-п, а также постановление №231-п и постановление №36-п, которыми в него внесены изменения, приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, в рамках его полномочий, в надлежащей форме и с соблюдением процедуры принятия, предусмотренной нормативными правовыми актами, действовавшими на дату их принятия.
Утверждение административного истца о нарушении процедуры принятия постановления №231-п и постановления №36-п ввиду непроведения общественных (публичных) слушаний является несостоятельным.
Пунктом 2 статьи 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
При таких данных публичные слушания по вопросу внесения изменений в региональное законодательство, регулирующее вопросы порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий, проводить не требуется.
Между тем, Верховный суд РФ не согласился с выводами судов о противоречии пункта 4.3 раздела 4 Порядка федеральным нормам, поскольку для принятия решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения оспариваемым пунктом предусмотрено предварительное согласование изменений уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Судебная коллегия Верховного суда РФ посчитала необоснованным вывод суда о несоответствии положений раздела 4 Порядка, за исключением пункта 4.2, общеправовому критерию определенности. За исключением пункта 4.2.1 раздела 4 Порядка следует, что они имеют ясно выраженное правовое содержание и не свидетельствуют о возможности неограниченного усмотрения в процессе их правоприменения.
Верховный суд разъяснил, что административным истцом фактически оспаривались отдельные положения постановления №280-п в редакции постановления №36-п, которым в раздел 4 Порядка внесены изменения. У судебных инстанций не было оснований, признавая недействующим раздел 4 Порядка, дополнительно признавать недействующим постановление №36-п, которым в указанный нормативный правовой акт внесены изменения и (или) дополнения.
Кроме того, суды оставили без внимания, что постановление №36-п помимо внесения изменений и дополнений в раздел 4 Порядка содержит указание на признание утратившими силу пунктов иных нормативного правовых актов, не имеющих отношения к рассматриваемому спору.
Таким образом, суды нарушили нормы материального права. В результате кассационным определением ВС РФ №19-КАД22-23-К5 от 01.03.2023 года решение, апелляционное определение и кассационное определение в части признания не действующим пункта 4.2.1 раздела 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года №280-п, оставлены без изменения. В остальной части эти же судебные акты отменены и по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска Легкобитова Г.Г. ОТКАЗАНО.
Мнение эксперта
В данной ситуации необходимо отметить надлежащую оценку судов действиям административного ответчика по вопросу соответствия процедуры внесения изменений в региональное законодательство, регулирующее вопросы порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий действующему законодательству.
Анализирует определение суда юрист, член Союза юристов-блогеров АЮР Винклер Ольга Александровна.
Действительно, ранее судебная практика не имела единого подхода для принятия решений в данном правовом сегменте.
Верховный суд поставил точку в вопросе законности и обоснованности проведения публичных слушаний, связанных с внесением изменений в региональное законодательство, регулирующее спорные аспекты.
Помимо этого, комментируемое определение должно стимулировать суды внимательнее исследовать все фактические обстоятельства дела и не выходить за рамки заявленных исковых (административных) требований истца.
