Верховный суд Постановлением от 16.04.2026 N 89-АД26-1-К7 признал неверной позицию нижестоящих судов, признавших обоснованным по итогам проведения одного контрольно-надзорного мероприятия наложение нескольких административных штрафов по числу объектов проверки. Дело направлено на новое рассмотрение, так как судами не учтено то, что за совершение вменяемого обществу административного правонарушения в отношении него был составлен 21 протокол об административном правонарушении и общество 21 раз было привлечено к административной ответственности по одной и той же статье с назначением административного наказания в виде административного штрафа в каждом случае.
Обстоятельства дела
Начальник Управления Росгвардии по Тюменской области обратился в суд с жалобой на постановление судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, которым отменены решения нижестоящих судов о привлечении ООО «Тюменский коммунальный сервис» к административной ответственности по ч. 36 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение предписания органа войск национальной гвардии) так как им не было исполнено в установленный срок предписание Росгвардии об устранении нарушений требований Правил по обеспечению антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса.
В рамках одной проверки, проведенной в ходе одного контрольного (надзорного) мероприятия в отношении Общества был составлен 21 протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 36 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и Общество 21 раз было привлечено к административной ответственности по каждому объекту теплоснабжения, в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей в каждом случае.
Районный и областной суд с выводами должностного лица согласились, указав, что оснований для назначения одного наказания за совершение нескольких правонарушений, выявленных в ходе проверки, по правилам, установленным частью 5 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не имеется, поскольку в рассматриваемом случае в отношении каждого проверяемого объекта было вынесено самостоятельное предписание об устранении выявленных нарушений в обеспечении безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и для проверки исполнения требований предписания по каждой котельной проводилась выездная проверка, составлены отдельные акты проверки, а кроме того, все объекты (котельные) расположены по разным адресам, каждый из них включен в реестр с присвоением индивидуального номера.
Позиция ВС РФ
Верховный суд не согласился с выводами нижестоящих судов и, опираясь на позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда от 02 апреля 2024 года N 14-П, о том, что часть 5 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях была призвана урегулировать ситуацию, когда при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия обнаруживаются однотипные нарушения, каждое из которых формально образует самостоятельный состав одного и того же административного правонарушения и за которые назначаются аналогичные наказания. Тем самым, по оценке Конституционного Суда, федеральный законодатель стремился преодолеть негативную правоприменительную практику, ведущую к излишнему увеличению административной (штрафной) нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности, связанной с привлечением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, и, в конечном счете, улучшить положение лиц, относящихся к данной категории.
Соответственно, при таких обстоятельствах первоначальная плановая проверка, в ходе которой были выявлены допущенные Обществом на 21 объекте нарушения требований законодательства в области антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, и внеплановая выездная проверка об исполнении выданных предписаний, проведены на основании двух распоряжений о проведении этих проверок в отношении всех объектов, эксплуатируемых Обществом, что дает основание применить одно наказание, предусмотренное частью 36 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа. Доводы жалобы о том, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» не применяются при организации и осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, являются безосновательными. В рассматриваемом случае понятие государственный контроль (надзор) необходимо толковать широко, не ограничивая его только рамками действия названных законов. Иное означало бы нарушение одного из основополагающих принципов равенства всех перед законом, закрепленного в статье 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В постановлении от 18 июля 2024 года N 39-П Конституционный Суд Российской Федерации указал на необходимость соблюдения, в том числе при назначении и исполнении административного наказания, закрепленного в статье 19 Конституции Российской Федерации, принципа равенства всех перед законом, гарантирующего одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, и не исключающего при этом установления различных условий для разных категорий субъектов права, которые, однако, не могут носить произвольный характер и должны основываться на объективных характеристиках соответствующих субъектов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 апреля 2018 года N 15-П, от 30 марта 2023 года N 12-П, от 14 февраля 2024 года N 6-П и др.).
Верховный суд установил, что указанные обстоятельства судьями районного и областного судов надлежащим образом не проверены и надлежащей правовой оценки не получили, судья кассационного суда правомерно отменил состоявшиеся по делу судебные решения и направил дело на новое рассмотрение жалобы на постановление по делу в суд первой инстанции.
Мнение эксперта
Позиция ВС РФ по данной категории дел основана на общем подходе, основанным на закрепленном принципе равенства всех перед законом при наложении административного взыскания. Недопустимо ставить в различное правовое положение привлекаемых к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности, правонарушения которых состоят в несоблюдении одних и тех же обязательных требований, но выявленных в различных процедурах различными государственными органами в отношении одной и той же категории лиц, в данном случае органами Росгвардии.
Илюшина Марина Николаевна, доктор юридических наук, профессор, профессор Кафедры правового регулирования экономической деятельности Финансового Университета при Правительстве РФ, заслуженный юрист Российской Федерации.
Указанный подход позволил применить к рассматриваемому спору правило, закрепленное в части 5 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где урегулирована ситуация, когда при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия обнаруживаются несколько однотипных нарушений, каждое из которых формально образует самостоятельный состав одного и того же административного правонарушения и за которые назначаются аналогичные наказания, квалифицировать их как одно правонарушение. Следует согласиться, что иная квалификация административного правонарушения в данном случае приведет к необоснованному увеличению административной (штрафной) нагрузки на субъекта предпринимательской деятельности.
