Определение Верховного Суда РФ от 25.12.2024 № 304-ЭС24-17140 разъясняет основания и порядок выкупа без проведения торгов земельного участка, занятого объектом недвижимого имущества, если ранее данный участок предоставлялся для возведения нескольких объектов.
Суть дела
Мэрия (арендодатель) и Компания (арендатор) заключили договор аренды земельного участка площадью 20 926 кв. м для строительства склада инертных и строительных материалов, бытового корпуса в составе асфальтобетонного завода. Позднее, Компания и Общество заключили соглашение о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка (далее – Соглашение).
Возведение объектов капитального строительства на земельном участке должно было производится в II этапа в соответствии с проектной документацией и разрешением на строительство промышленной базы.
Обществу было выдано разрешение на строительство здания операторской с установкой для производства полимера (ПБВ) – I этап строительства промышленной базы, и впоследствии, выдано разрешение на ввод в эксплуатацию здания операторской с установкой ПБВ – I этап строительства промышленной базы. Право собственности Общества на нежилое здание операторской зарегистрировано в ЕГРН 12.07.2023, на установку ПБВ – 10.07.2023.
Общество 29.06.2023 обратилось в Мэрию с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов на основании подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекс РФ (далее – ЗК РФ).
Мэрия уведомила Общество об отказе в предоставлении в собственность земельного участка. Отказ мотивирован отсутствием у заявителя в соответствии с земельным законодательством права на приобретение земельного участка без проведения торгов, поскольку не представлены документы, подтверждающие право собственности заявителя на объекты недвижимости, расположенные на испрашиваемом земельном участке; на спорном участке возведены два объекта, предусмотренные только одним этапом строительства из запланированных двух.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным указанного уведомления Мэрии об отказе в предоставлении Обществу в собственность без проведения торгов земельного участка и возложении на Мэрию обязанности в течение 14 календарных дней с момента вступления решения суда в законную силу подготовить, подписать и направить для подписания Обществу в трех экземплярах проект договора купли-продажи указанного земельного участка по цене, подлежащей определению в десятикратном размере ставки земельного налога за единицу площади земельного участка, но не более его кадастровой стоимости.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, заявленные требования удовлетворены в полном объеме.
Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что у Общества имеется право на приобретение в собственность испрашиваемого земельного участка на указанных им условиях.
Суды установили, что спорный земельный участок предоставлен Обществу на основании договора аренды с правом возведения на нем объектов капитального строительства, и сделали вывод, что в силу прямого указания закона Общество, являясь собственником расположенных на земельном участке объектов, имеет право на приобретение участка арендованной площадью в собственность без проведения торгов.
Суды пришли к выводу, что для эксплуатации возведенных объектов необходима вся площадь испрашиваемого земельного участка.
Также суды указали, что выкупная цена испрашиваемого земельного участка должна быть определена исходя из норм законодательства, действовавшего на дату подачи заявления о выкупе земельного участка.
Мэрия обратились в Верховный Суд РФ с кассационными жалобами на указанные судебные акты нижестоящих судов.
Позиция Верховного Суда
Рассмотрев доводы кассационной жалобы, Верховный Суд РФ определил отменить судебные акты нижестоящих судов и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
В силу пункта 1 статьи 39.3 ЗК РФ по общему правилу продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков осуществляется на торгах, проводимых в форме аукциона.
Пунктом 2 указанной статьи установлены исключения из общего правила и приведен перечень случаев продажи земельных участков без проведения торгов.
В подпункте 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ предусмотрено, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 ЗК РФ.
Согласно пункту 1 статьи 39.20 ЗК РФ, если иное не установлено названной статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.
Необходимыми условиями для выкупа земельного участка без проведения торгов на основании подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3, статьи 39.20 ЗК РФ являются: нахождение на испрашиваемом земельном участке объекта недвижимости, принадлежащего на праве собственности заявителю; соответствие объекта недвижимости целям использования земельного участка; определение площади подлежащего выкупу земельного участка в размере площади занятой зданием или сооружением и необходимой для его использования.
По смыслу указанных норм, подлежащих применению с учетом общих положений земельного законодательства, обязывающих арендатора использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением (статья 42 ЗК РФ), возникновение у него исключительного права на приобретение земельного участка в собственность без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он был предоставлен в аренду.
В отличие от собственника земельного участка арендатор при использовании земельного участка ограничен не только актами, определяющими правовой режим этого участка, а также, являясь стороной договора аренды в силу пункта 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан использовать арендованное имущество в соответствии с условиями договора, в том числе в части соблюдения целевого использования участка.
Предоставление права собственности на земельный участок, находящийся в публичной собственности, без проведения торгов лицу, имеющему в собственности здание (сооружение), возведенное на данном участке, предоставленном в установленном законом порядке для строительства именно такого объекта, вызвано необходимостью обслуживания и использования данного строения по назначению.
В соответствии с позицией, сформулированной в определении Верховного Суда РФ от 06.03.2017 № 305-КГ16-16409, при предоставлении в собственность хозяйствующего субъекта арендуемого им земельного участка без публичных торгов орган государственной власти обязан учитывать потребность в данном земельном участке исходя из назначения объекта недвижимости, расположенного на участке, градостроительных и иных требований, предъявляемых к эксплуатируемым объектам недвижимости, а также проектов планировки и развития территории соответствующего населенного пункта.
Предоставление в собственность публичного земельного участка, занятого объектом, для строительства которого участок не предоставлялся, или площадь которого значительно превышает площадь недвижимости с учетом цели ее эксплуатации, может свидетельствовать о выкупе участка в обход установленной законом процедуры приватизации (статья 217 ГК РФ и статья 39.20 ЗК РФ).
При этом из совокупного анализа пунктов 2 и 3 части 17 статьи 51 и части 15 статьи 55 ГрК РФ, статьи 135 ГК РФ следует, что основными критериями для отнесения строений и сооружений к вспомогательным являются их принадлежность к виду сооружений пониженного уровня ответственности, отсутствие необходимости получения разрешительной документации на их строительство и наличие на земельном участке основного объекта недвижимого имущества, по отношению к которому такое строение или сооружение выполняет вспомогательную или обслуживающую функцию.
Правообладатель публичного земельного участка, предоставленного ему для строительства объекта недвижимости, вправе самостоятельно определить очередность возведения вспомогательных объектов и принять решение об их создании до начала строительства основного объекта недвижимости. Однако приобретение такого участка в собственность путем выкупа на возмездной основе возможно только после окончания строительства основного объекта.
Данные выводы соответствуют правовому подходу, изложенному в пункте 53 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 1 (2021), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 07.04.2021, определении Верховного Суда РФ от 14.12.2021 № 302-ЭС21-14414.
Президиум ВАС РФ в постановлениях от 01.03.2011 № 13535/10, от 03.04.2012 № 12955/11 разъяснил, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов либо органов местного самоуправления об отказе в предоставлении земельных участков в порядке, предусмотренном статьей 36 ЗК РФ, арбитражным судам необходимо исследовать вопрос о том, является ли площадь испрашиваемого заявителем земельного участка объективно необходимой для целей нормальной эксплуатации (использования) по назначению расположенного на нем объекта недвижимости (здания, строения, сооружения). При этом отмечено, что площадь необходимого в таком случае земельного участка определяется с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.
В определении от 23.04.2020 № 935-О Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что, развивая принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, Земельный кодекс предусматривает для собственников зданий или сооружений исключительное право на приватизацию земельных участков, на которых эти объекты расположены, реализуемое без проведения торгов (подпункт 6 пункта 2 статьи 39.3 и пункт 1 статьи 39.20), а также порядок пользования чужим земельным участком лицами, которые приобрели в собственность здания или сооружения (пункт 1 статьи 35). При этом указанный порядок обеспечивает необходимый баланс интересов собственников земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на этих участках, устанавливая границы допустимого использования чужого земельного участка, а именно лишь той его части, которая занята зданием или сооружением и необходима для их использования.
Таким образом, указанный выше принцип земельного законодательства, реализуемый в том числе при приватизации находящихся в публичной собственности земельных участков собственниками расположенных на них зданий и сооружений, подразумевает, что определение границ и площади соответствующего земельного участка должно производиться исходя из необходимости обеспечить функциональное использование расположенного на этом участке здания или сооружения, притом что размер земельного участка, предоставленного для строительства объектов недвижимости, может не совпадать с размером земельного участка, необходимого для эксплуатации этих объектов, поскольку данные цели различны.
Площадь подлежащего предоставлению земельного участка подлежит определению исходя из его функционального использования исключительно для эксплуатации расположенных на нем объектов, и должна быть соразмерна площади объектов недвижимого имущества.
Как усматривается из материалов дела, Обществу предоставлен в аренду спорный земельный участок для строительства склада инертных и строительных материалов, бытового корпуса в составе асфальтобетонного завода.
В соответствии с проектной документацией и разрешением на строительство промышленной базы возведение объектов капитального строительства на земельном участке должно производиться в II этапа.
Однако суды при рассмотрении дела установили и из материалов дела следует, что на земельном участке площадью 20 926 кв. м Общество возвело только здание операторской площадью 74,9 кв. м и сооружение ПБВ площадью 1014,8 кв. м, что подтверждается разрешением на ввод в эксплуатацию здания операторской с установкой ПБВ – I этап строительства промышленной базы, а также выпиской из ЕГРН. Сведения о возведении других объектов капитального строительства, предусмотренных в проекте II этапом строительства – сооружения предприятия площадью 7509,73 кв. м, в материалах дела отсутствуют.
Таким образом, строительство капитальных объектов для возведения которых истцу был предоставлен в аренду земельный участок площадью 20 926 кв. м нельзя признать завершенным, в эксплуатацию введено лишь нежилое здание с установкой ПБВ, площадью 74,9 кв. м и 1014,8 кв. м соответственно согласно I этапу строительства.
Доказательств внесения изменений в договор аренды и в разрешительную документацию о строительстве объектов в рамках одного этапа, материалы дела не содержат.
При таких обстоятельствах нельзя признать обоснованными выводы судов трех инстанций о праве Общества на приобретение всего земельного участка для использования здания с установкой ПБВ, поскольку цель предоставления земельного участка в аренду (поэтапное строительство нескольких объектов недвижимости) Обществом не достигнута.
Кроме того, законодательством не предусмотрена возможность приватизации всего земельного участка, на части которого находятся объекты, введенные в эксплуатацию, а на другой части только запланировано строительство объектов, в целях возведения которых этот участок формировался (постановление Президиума ВАС РФ от 19.03.2013 № 12668/12).
Согласно правовой позиции, содержащейся в постановлении Президиума ВАС РФ от 23.12.2008 № 8985/08, земельные участки, занятые объектами недвижимого имущества, могут быть предоставлены в собственность по основанию, установленному пунктом 1 статьи 36ЗК РФ, только для целей эксплуатации уже существующих зданий, строений и сооружений.
Таким образом, выводы судов о том, что незавершение какого-либо из этапов строительства не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность без торгов, противоречат вышеуказанным нормам материального права и правовым позициям высших судебных инстанций.
Возведение только нескольких объектов в рамках I этапа не устраняет несоответствие использования земельного участка, предусмотренного проектом и разрешением на строительство дух этапов.
Также суды сослались на то, что право заявителя на выкуп земельного участка без проведения торгов возникло с момента обращения в Мэрию 30.06.2023.
Между тем суды не учли, что на момент подачи заявления о приобретении испрашиваемого земельного участка в собственность без проведения торгов на основании подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ, право собственности Общества на объекты недвижимости на данном участке не зарегистрировано.
По смыслу статьи 39.20 ЗК РФ отсутствие объекта недвижимого имущества не позволяет реализовать исключительное право на приобретение земельного участка занятого этим объектом и необходимого для его использования.
В силу пункта 2 статьи 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.
Предоставление собственникам зданий, сооружений исключительного права на приобретение занятого этими объектами земельного участка связывается с реализацией закрепленного в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.
Земельным законодательством предусмотрено заключение договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае его предоставления собственнику расположенных на нем здания, сооружения для их эксплуатации (подпункт 9 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ).
Статьей 24.20 Федерального закона “Об оценочной деятельности в Российской Федерации” предусмотрено, что, по общему правилу, сведения о кадастровой стоимости используются для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, с даты их внесения в государственный кадастр недвижимости.
В соответствии с частью 3 статьи 18 Федерального закона “О государственной кадастровой оценке” (далее – Закон № 237-ФЗ) в случае, если при оказании государственной услуги, результатом которой является заключение договора купли-продажи в отношении находящегося в государственной собственности объекта недвижимости, размер платы или цена определяется исходя из величины кадастровой стоимости объекта недвижимости, находящегося в государственной собственности, применяется кадастровая стоимость этого объекта недвижимости, действующая по состоянию на дату подачи в уполномоченный орган исполнительной власти заявления (ходатайства) о предоставлении такой государственной услуги.
Как отмечено в пункте 6 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 5 цена находящегося в государственной собственности земельного участка, выкупаемого собственником расположенных на нем строений, определяется исходя из кадастровой стоимости этого участка на момент его обращения с заявлением о выкупе в уполномоченный орган.
Таким образом, правоотношения между сторонами по выкупу земельного участка возникают с момента подачи собственником объекта недвижимости заявления о выкупе земельного участка с приложением необходимых документов. В этом случае выкупная цена определяется исходя из кадастровой стоимости, действующей на дату подачи заявления о выкупе. В случае подачи заявления лицом, право собственности которого на недвижимое имущество не возникло, исключительное право на выкуп земельного участка у него отсутствует.
Мнение эксперта
Рассматриваемое определение представляет собой обобщение накопленной судебной практики касательно спорных вопросов реализации собственником объекта недвижимости права на выкуп по фиксированной цене публичного земельного участка, занятого таким объектом недвижимости. Необходимо выделить следующие моменты, которые отражены в определении и представляющие интерес для правоприменительной практики.
Во-первых, соблюдение требования о целевом использовании земельного участка при решении вопроса о его предоставлении в собственность. В предоставлении земельного участка в собственность может быть отказано в случае, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 14 статьи 39.16 ЗК РФ).
В рассмотренном споре на момент подачи заявления о выкупе без торгов земельный участок имел разрешенное использование под строительство всего объекта в две очереди. Обращаясь с заявлением о выкупе, общество указало что земельный участок необходим для эксплуатации одного возведенного объекта недвижимости.
управляющий партнер юридической компании ЮКО Юлия Иванова.
Также участок предоставлялся под строительство именно комплекса объектов недвижимости, т.е. совокупности связанных целью единого использования объектов недвижимости. Объекты, на которое было зарегистрировано право собственности истца, являются только частью такого комплекса и скорее всего имеют вспомогательное значение. Между тем, приобретение участка в собственность путем выкупа возможно только после окончания строительства всего объекта, состоящего из нескольких зданий. Возникновение права на приобретение земельного участка без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу (пункт 53 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2021)). Если цель предоставления участка состояла в строительстве именно комплекса объектов, то возведение только части объектов из предусмотренных проектной и разрешительной документацией не влечет возникновение права на выкуп. В противном случае также будет иметь место нарушение требования о целевом использовании земельного участка.
Во-вторых, реализация права на приобретение земельного участка в собственность, которым обладает собственник зданий и сооружений, расположенных на этом земельном участке, связывается законом с установлением границ и площади земельного участка, необходимого именно для эксплуатации таких объектов недвижимого имущества. При этом, Верховный Суд РФ указал, что определенные для цели строительства объекта недвижимости границы и площадь земельного участка не могут быть использованы для определения границ и площади земельного участка для целей размещения и эксплуатации построенного объекта недвижимости, что в свою очередь может являться основанием для формирования нового земельного участка при обращении с заявлением о выкупе.
В-третьих, право на выкуп земельного участка возникает только с момента возникновения права собственности на созданные на нем объекты недвижимости.
