КС РФ о вопросе использования сельскохозяйственных земель в составе национального парка

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 28 мая 2025 года № 23-Ппризнал неопределенность правового режима использования земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав национального парка, не соответствующим Конституции РФ.

Суть дела

Правительство Иркутской области обратилось в Конституционный Суд РФ  с запросом дать правовую оценку положению Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года N 71 «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области», согласно которому в состав Прибайкальского национального парка (далее — Парк) при его создании включено 112 000 гектаров земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без изъятия их из хозяйственной эксплуатации. Производственная деятельность этих предприятий должна была осуществляться на основе научно обоснованных систем земледелия и ведения животноводства и не противоречить задачам Парка.

По мнению Правительства Иркутской области включение в состав Парка сельскохозяйственных земель без их изъятия из хозяйственной эксплуатации влечет — в рамках действующего порядка охраны национальных парков и в ситуации неопределенности правового режима использования данных земель — игнорирование интересов правообладателей земельных участков и серьезные ограничения в реализации ими своих прав.

Заявитель указывает, что текущее регулирование препятствует предоставлению вновь образованных земельных участков из состава данных земель гражданам и юридическим лицам, использованию ими уже существующих участков для допустимой и совместимой с целями и задачами Парка деятельности. Кроме того, исключается аренда земельных участков из состава данных земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и их предоставление под строительство в том числе социальных и культурно-досуговых объектов и под индивидуальное жилищное строительство.

Тем самым существенно затрудняется решение вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления, что негативно сказывается на положении граждан, проживающих на включенных в состав Парка территориях Иркутского, Ольхонского и Слюдянского районов. Не ставя под сомнение необходимость особого внимания государства и общества к защите озера Байкал, Правительство Иркутской области полагает, что оспариваемая норма нарушает баланс публичных и частных интересов применительно к владению, пользованию и распоряжению землями, включенными в состав Парка, препятствует ведению в их границах общественно и экологически оправданной деятельности, сохранению традиционного уклада жизни и хозяйствования проживающего там населения.

Позиция Конституционного Суда РФ

Конституционный Суд РФ, рассмотрев запрос, пришел к следующим выводам.

1. В силу своего целевого предназначения земли сельскохозяйственного назначения предполагают их хозяйственную эксплуатацию, что, однако, не исключает установления иных особенностей их правового режима, например в природоохранных целях.
2. Игнорирование предназначения земель сельскохозяйственного назначения при их вхождении в состав земель Прибайкальского национального парка существенным образом изменило бы сложившийся уклад хозяйственной деятельности населения, чему и была призвана воспрепятствовать оспариваемая норма.
3. Федеральный закон «Об охране озера Байкал», а равно и Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не регулируют правовой режим и пределы разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав Прибайкальского национального парка.
4. Во входящих в состав национальных парков населенных пунктах изменился правовой режим имеющихся земельных участков иных пользователей и собственников и сняты ограничения на оборот недвижимости, разрешена рекреационная деятельность в границах зоны хозяйственного назначения, введена процедура согласования видов экономической и иной деятельности юридических и физических лиц на территориях парков и их охранных зон.
5. В отношении же иных земельных участков, в том числе предназначенных для сельскохозяйственного использования и расположенных за пределами указанных населенных пунктов, аналогичных законодательных изменений, равно как и конкретных возможностей и условий их предоставления гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного производства, предусмотрено не было.

На основании вышеизложенного, Конституционный Суд РФ усмотрел конституционно значимый пробел, требующего устранения на основании вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов правовой определенности, разграничения полномочий органов публичной власти и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. 

Мнение эксперта

В настоящее время достижение баланса частных и публичных интересов становится главной целью отраслевого законодательства, особенно это касается комплексных отраслей, к которым несомненно относится и земельное право. Земли особо охраняемых природных территорий, в том числе земли национальных парков, относятся к объектам общенационального достояния, и государство имеет право применять любые ограничения права собственности на эти земли, вплоть до полного запрета хозяйственной деятельности. Однако земли сельскохозяйственного назначения также имеют стратегическое значение и являются основой жизнедеятельности проживающих там граждан. Отсутствие же подробного регулирования в федеральном законодательстве затрудняет не только устойчивое и экологически совместимое использование земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав Парка, в частных интересах, но и эффективную охрану данных земель, а потому затрагивает и публичные интересы. 

Тропина Дарья Владимировна, доцент кафедры правового регулирования экономической деятельности Юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ, к.ю.н., доцент