Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2024 г. N 1122-О “Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан N на нарушение их конституционных прав пунктом 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области». Судом было указано, что установление законодателем субъекта РФ условий получения земельных участков многодетными семьями, в том числе условия об отсутствии сделок по отчуждению участков в определенный период, не может расцениваться как не согласующееся с конституционным принципом равенства.
Суть дела
Граждане N обратились в суд, ставя под сомнение конституционность пункта 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области от 1 июня 2011 года N 73/2011-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области», в соответствии с которым при постановке на учет в целях предоставления земельных участков многодетным семьям необходимо соблюсти следующее условие: чтобы члены многодетной семьи не производили на территории Российской Федерации отчуждение, а также раздел принадлежащих им на праве собственности земельных участков площадью 0,06 га и более со дня вступления в силу данного Закона.
Из представленных материалов по делу следует, что решением Химкинского городского суда Московской области от 7 декабря 2021 года (оставлено без изменения апелляционным определением Московского областного суда от 25 апреля 2022 года и кассационным определением Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 сентября 2022 года) заявителям, действующим в своих интересах, а также в интересах их четверых несовершеннолетних детей, отказано в удовлетворении административного искового требования о признании незаконным решения администрации городского округа Химки Московской области от 28 сентября 2021 года об отказе в постановке многодетной семьи на учет в целях бесплатного предоставления земельного участка. Позиция судов была однозначная, что отказ является правомерным, так как семья заявителей не отвечает требованиям законодательства субъекта Российской Федерации для постановки на соответствующий учет по причине отчуждения одним из супругов 13 марта 2015 года двух принадлежавших ему земельных участков (площадью 0,06 га каждый). Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 3 мая 2023 года заявителям N отказано в передаче их кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам этого суда.
Заявители настаивали на том что, пункт 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области» не соответствует Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 5, 7, 8, 15, 35, 36 и 55, поскольку с учетом смысла, придаваемого ему правоприменительной практикой, предусматривает фактически бессрочный запрет на предоставление многодетной семье земельного участка на льготных условиях (безвозмездно) в случае отчуждения принадлежавших одному или нескольким членам такой многодетной семьи на праве собственности земельных участков после вступления в силу данного Закона (15 июня 2011 года).
Определением Конституционного суда отказано в принятии к рассмотрению жалобы граждан N, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
Позиция Конституционного Суда
Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при установлении мер социальной защиты, включая как денежные, так и натуральные формы их обеспечения. Вместе с тем бесплатное предоставление земельных участков Конституцией Российской Федерации не гарантируется, разрешение данных вопросов относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации (определения от 21 декабря 2006 года N 633-О, от 17 июля 2007 года N 500-О-О, от 28 февраля 2017 года N 406-О, от 28 марта 2017 года N 643-О, от 25 мая 2017 года N 1054-О и др.).
Субъектами Российской Федерации предусматриваются различные условия льготного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность. Так, в числе прочего законодательно закрепляется правило о возможности бесплатного предоставления земельных участков лишь однократно (например, статья 2 Закона Санкт-Петербурга от 6 декабря 2011 года N 710-136 и др.
Достаточно распространенным условием предоставления земельных участков многодетным семьям в региональном законодательстве является условие об отсутствии сделок по отчуждению земельного участка (части земельного участка, земельных участков), принадлежавшего членам многодетной семьи на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования и расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Закон Московской области «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области» определяет случаи, нормы и порядок бесплатного предоставления многодетным семьям земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, ведения садоводства для собственных нужд, а также устанавливает случаи и порядок предоставления многодетным семьям с их согласия меры социальной поддержки взамен предоставления им земельных участков в собственность бесплатно (статья 1). Данным Законом предусмотрено ведение учета в порядке очередности, определяемой днем подачи заявления, по которому принято решение о постановке на учет в целях бесплатного предоставления земельных участков (часть 1 статьи 3). Для постановки на такой учет многодетные семьи должны отвечать одновременно нескольким условиям на дату подачи заявления о постановке на учет, как это предусмотрено и законодательными актами других субъектов Российской Федерации. В Московской области такими условиями являются: наличие у членов многодетной семьи гражданства Российской Федерации; проживание родителей либо лиц, их заменяющих, на территории Московской области не менее 10 лет непрерывно на день подачи заявления о постановке на учет; проживание трех и более детей на территории Московской области; отсутствие у членов семьи в собственности, на праве пожизненного наследуемого владения или безвозмездного пользования земельного участка площадью 0,06 га и более на территории Московской области, а также отсутствие в собственности жилых домов (их частей) на указанной территории (пункты 1-5 части 3 статьи 3).
Также суд обращает внимание, что кроме того, члены многодетной семьи должны стоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в Московской области (пункт 10 части 3 статьи 3). Если же кто-либо из членов многодетной семьи стоит на учете в другом городском округе Московской области в целях предоставления земельных участков либо уже реализовал право на бесплатное предоставление земельного участка или меры социальной поддержки взамен его предоставления в соответствии с данным Законом, а также в случае отчуждения или раздела принадлежащих членам многодетной семьи на праве собственности земельных участков площадью 0,06 га и более на территории Российской Федерации со дня вступления в силу данного Закона, то в постановке на соответствующий учет также будет отказано (пункты 6-9 части 3, часть 8 статьи 3).
Суд говорит о том, что в целях единообразного нормативно-правового регулирования случаев и порядка бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и практики предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления указанной категории граждан земельных участков Министерством регионального развития Российской Федерации (упразднено Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 года N 612) были утверждены Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (приказ от 9 сентября 2013 года N 372). В качестве общих оснований для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в названном правовом акте рекомендуется установить следующие условия:
— граждане, являющиеся родителями в семье, имеющей трех или более детей, в том числе усыновленных (удочеренных), либо один из родителей в неполной семье, имеющей трех и более детей, в том числе усыновленных (удочеренных) (далее — граждане, имеющие трех и более детей), приняты на учет по месту жительства в целях получения земельного участка для садоводства, огородничества или дачного строительства, индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства;
— гражданам, имеющим трех и более детей, ранее бесплатно не предоставлялись земельные участки из государственной или муниципальной собственности;
— иные условия для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, например, такие как проживание граждан на территории субъекта Российской Федерации в течение определенного срока до подачи заявления о постановке на учет в целях предоставления земельного участка; отсутствие сделок по отчуждению гражданами земельных участков в течение определенного срока до подачи заявления о постановке на учет в целях предоставления другого земельного участка; дата рождения в семье третьего ребенка, начиная с которой граждане принимаются на учет в целях предоставления земельного участка и т.д., могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации дифференцированно, исходя из сложившейся в субъектах Российской Федерации социально-экономической и демографической ситуации (пункт 8).
Учитываются также положения Методических рекомендаций, которые могут быть использованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований при разработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, а также в практической деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков (пункт 4).
В результате чего, установление законодателем субъекта Российской Федерации условий получения земельных участков многодетными семьями бесплатно, в том числе условия об отсутствии сделок по отчуждению земельных участков в период со вступления в силу закона, предусматривающего такое право, до подачи соответствующего заявления, — в рамках реализации предоставленных Земельным кодексом Российской Федерации полномочий по установлению порядка и случаев такого предоставления указанной категории лиц — не может расцениваться как не согласующееся с конституционным принципом равенства, который, гарантируя одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, не исключает различий в их фактическом положении, а также необходимости учета этих различий в законе (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года N 4-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 19 июля 2016 года N 16-П и др.), а равно не расходится с требованием правовой определенности, в силу которого общим принципом действия закона во времени является его распространение на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 октября 2023 года N 48-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2016 года N 1144-О, от 30 июня 2020 года N 1482-О и др.).
В соответствии с пунктом 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области», конкретизирующий — с соблюдением принципа адресности при предоставлении мер социальной поддержки особо нуждающимся гражданам из числа имеющих трех и более детей — круг лиц, которым предоставляются бесплатно земельные участки, согласуется с конституционно обусловленными целями проводимой государством социальной и жилищной политики, направленной на приоритетную социальную поддержку указанной категории граждан — в пределах предоставленных для этого субъекту Российской Федерации полномочий, — обеспечивая тем самым реализацию указанных целей в конкретном регионе исходя из сложившейся в нем социально-экономической и демографической ситуации.
На основании вышеизложенного Конституционный суд пришел к мнению, что оспариваемое законоположение не может расцениваться как нарушающее. Это значит, что конституционные права заявителей в аспекте, указанном в жалобе. А также следует, что внесение изменений и дополнений в оспариваемое регулирование, в том числе в части расширения круга лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельного участка в Московской области (на что, как следует из жалобы, направлены требования N), к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, определенной в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», не относится.
Мнение эксперта
Предоставление бесплатных земельных участков носит адресный характер для поддержания благополучия граждан, входящих в льготную категорию, таких как многодетные. Действительно, что регионы страны имеют различные условия для постановки на учет в качестве нуждающихся в земельном участке и дальнейшей выдаче такого. Однако, считаю необходимым доработать федеральное законодательство в части вопросов о бессрочном запрете при отчуждении земельных участков на предоставление многодетной семье участка в собственность бесплатно, поскольку не учитывается следующее: причина по которой участок был отчужден (лечение, нахождение в трудной жизненной ситуации и др.), а также невозможность граждан предугадать то, что в последствии они создадут семью и она станет многодетной.
Благодатских Кристина Вячеславовна, юрист, член Союза юристов-блогеров при АЮР.
При создании многодетной семьи требуется уже гораздо больше ресурсов, в том числе денежного и другого обеспечения. В данном случае в рамках действующего законодательства, семья злоупотребила своим правом и совершила отчуждение земельных участков, что в свою очередь является нарушением одного из основных условий для постановки на учет для предоставления земельного участка.
