Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 23.07.2024 N 304-ЭС24-4763 по делу N А45-6000/2023 разъяснило, что информация, содержащаяся в градостроительном плане земельного участка, не является основанием для выдачи разрешения на строительство капитального объекта.
Суть дела
Общество с ограниченной ответственностью обратилось в мэрию города в лице Управления архитектурно-строительной инспекции с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства.
Управление по результатам рассмотрения указанного заявления приняло решение об отказе в выдаче разрешения на строительство ссылаясь на ст.51 ГрКРФ.
Решением Арбитражного суда области обязали мэрию города и министерство природных ресурсов и экологии области совершить действия, направленные на повторное рассмотрение заявления общества с ограниченной ответственностью в соответствии с действующим законодательством с учетом своей компетенции и выводов, изложенных в настоящем решении, после вступления решения в законную силу.
Апелляционным постановлением решение Арбитражного суда области оставлено без изменения, а апелляционные жалобы мэрии и министерства природных ресурсов и экологии без удовлетворения.
Кассационным постановлением решениеАрбитражного суда области, апелляционное постановление оставлены без изменения, а кассационные жалобы мэрии и министерства природных ресурсов и экологии без удовлетворения.
Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации решение Арбитражного суда области, постановление арбитражного апелляционного суда и постановление Арбитражного суда округа от отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд области.
Позиция Верховного Суда
Согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство являются: несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.
Исходя из приведенной нормы права, уполномоченный орган обязан проверить представленные застройщиком документы на предмет соответствия разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, действующим на дату выдачи разрешения на строительство.
Одним из указанных управлением оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство является несоответствие представленных документов, предполагающих строительство многоквартирных среднеэтажных домов с объектами обслуживания жилой застройки и автостоянками, виду разрешенного использования земельных участков – «общественное питание (4.6) – рестораны, кафе, бары», содержащемуся в ЕГРН.
Абзац 3 пункта 2 статьи 7 устанавливает, что основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в ЕГРН.
В соответствии с описанием вида разрешенного использования земельного участка «Общественное питание (4.6)», приведенном в Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412, для него допускается размещение объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания (рестораны, кафе, столовые, закусочные, бары).
Строительство многоквартирных и иных жилых объектов на земельных участках с данным видом разрешенного использования не предусмотрено.
Аналогичная норма содержится в Правилах землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 № 1288: разрешенное использование земельного участка «Общественное питание (4.6)» не предполагает строительство на нем многоквартирных домов и иных жилых объектов.
Отклоняя доводы заинтересованных лиц о наличии оснований для отказа в выдаче разрешения на строительства согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ в связи с указанными обстоятельствами, суды сделали вывод о том, что установленный в ЕГРН вид разрешенного использования земельных участков не является препятствием к получению разрешения на строительство, поскольку из-за нормативных актов и действий, признанных в судебном порядке недействительными, общество было лишено возможности изменить вид разрешенного использования земельного участка в ЕГРН.
Судами установлено, что решением Новосибирского областного суда от 22.10.2021 по делу № 3а-75/2021 признано недействующим решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.03.2021 № 105 в части отнесения земельных участков общества к функциональной зоне рекреационного назначения. Решением Новосибирского областного суда от 05.04.2022 по делу № 3а-12/2022 признано недействующим решение Совета депутатов города Новосибирска от 30.06.2021 № 159 в части отнесения земельных участков общества к территориальной зоне Р-3 (зона отдыха и оздоровления).
Между тем вид разрешенного использования для земельных участков судами общей юрисдикции не устанавливался, указанные судебные акты не являются основанием для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав в понимании подпункта 5 пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости” (далее – Закон № 218-ФЗ), поскольку не признают за обществом каких-либо прав.
Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2023 по делу № А45-28576/2022 признаны незаконными решения Управления Росреестра по Новосибирской области об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета изменений основного вида разрешенного использования земельных участков общества, возложена обязанность повторно рассмотреть заявление (декларации) общества.
Однако данное постановление принято после принятия управлением оспариваемого по настоящему делу решения. Кроме того, по результатам повторного рассмотрения заявления (деклараций) общества Управлением Росреестра по Новосибирской области вынесены уведомления о приостановлении государственного кадастрового учета земельных участков, законность которых подтверждена арбитражными судами при рассмотрении дела № А45-13388/2023.
При этом судами в деле № А45-13388/2023 установлено, что по состоянию на дату вынесения уведомлений о приостановлении (24.04.2023) земельные участки общества находились в территориальной зоне рекреационного назначения (часть зоны объектов лесного парка (Р-5)), для которой Правилами землепользования и застройки города Новосибирска (в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 12.07.2022 № 391) не предусмотрен такой вид разрешенного использования как «среднеэтажная жилая застройка (2.5), коммунальное обслуживание (3.1), бытовое обслуживание (3.3), магазины (4.4)».
В то же время управление и мэрия обращали внимание судов, что оспариваемое решение принято в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Новосибирска с учетом редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 12.07.2022 № 391, согласно которой для земельных участков общества установлена территориальная зона рекреационного назначения (объекты лесного парка Р-5).
Указанная редакция Правил землепользования и застройки города Новосибирска была оспорена обществом в судебном порядке, решением Новосибирского областного суда от 28.04.2023 по делу № 3а-3/2023 в признании установленной территориальной зоны незаконной обществу отказано.
Выводы судов о необходимости применять в момент принятия решения уполномоченным органом утративший силу правовой акт – Правила землепользования и застройки города Новосибирска (в редакции от 28.10.2020 № 15), с учетом судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, противоречат как общеправовым принципам законности и действия нормативного акта во времени, так и требованию части 13 статьи 51 ГрК РФ.
Таким образом, вопреки выводам судов, уполномоченный орган при принятии оспариваемого решения правомерно руководствовался сведениями ЕГРН и действующими Правилами землепользования и застройки города Новосибирска, что соответствует положениям части 13 статьи 51 ГрК РФ.
Суды, удовлетворяя заявление общества, пришли к выводу о том, что запроектированный комплекс соответствует требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи ГПЗУ, представленным для получения разрешения на строительство.
Между тем судами не была дана правовая оценка тому факту, что ГПЗУ противоречат Генеральному плану города Новосибирска (как в настоящее время, так и на дату их выдачи).
Ссылаясь на представленные обществом ГПЗУ, суды не учли требования ГрК РФ, императивно определяющего юридическую иерархию документов территориального планирования муниципального образования.
Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий.
Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.
В пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, содержится правовая позиция, согласно которой правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования.
Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
Таким образом, генеральный план муниципального образования как документ территориального планирования имеет приоритет по отношению к правилам землепользования и застройки как документу по планировке территории и градостроительному плану земельного участка (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.11.2018 N 59-АПГ18-12, от 10.04.2019 N 56-АПА19-5).
В соответствии с Генеральным планом города Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 № 824, земельные участки, на которых общество планировало осуществить строительство многоквартирных домов, расположены в функциональной зоне “рекреационная” (ранее – “рекреационных сооружений”). Отнесение земельных участков общества к функциональной зоне “рекреационная», «рекреационные сооружения» обусловлено расположением на земельном участке санатория «Заельцовский бор».
В настоящее время функциональная зона по Генеральному плану города Новосибирска – «рекреационная» (решение Совета депутатов города Новосибирска от 12.07.2022 N 389). Решением Новосибирского областного суда от 28.04.2023 N 3а-3/2023 обществу отказано в удовлетворении административного иска об оспаривании изменений, внесенных в Генеральный план города Новосибирска в указанной части.
Таким образом, нахождение земельных участков общества в функциональной зоне «рекреационная», «рекреационные сооружения» исключает возможность строительства многоквартирных среднеэтажных жилых домов с объектами обслуживания жилой застройки.
С учетом изложенного, суды при принятии обжалуемых судебных актов ошибочно исходили из того, что возможность строительства объектов недвижимости на земельном участке определяется не сведениями, содержащимися в Правилах землепользования и застройки города Новосибирска и Генеральном плане города Новосибирска, а ГПЗУ, которые имелись у общества и были представлены им вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирных домов.
Вопреки выводам судов, вид разрешенного использования земельного участка отражается не в градостроительном плане земельного участка, а в ЕГРН (пункт 4 части 5 статьи 8 Закона N 218-ФЗ, абзац 3 пункта 2 статьи 7 ЗК РФ), и проверяется на дату выдачи разрешения на строительство, а не на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, что прямо предусмотрено статьей 51 ГрК РФ.
Градостроительный план земельного участка не устанавливает вид разрешенного использования конкретного земельного участка, а по своей правовой природе является лишь выпиской информационного характера.
Из содержания статьи 44 ГрК РФ следует, что градостроительный план земельного участка относится к градостроительной документации и является документом, который не устанавливает каких-либо прав и ограничений, а содержит сведения, позволяющие идентифицировать земельный участок и определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам (определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 07.08.2013 N 5-АПГ13-23).
Таким образом, суды неправомерно согласились с доводами общества о том, что отсутствие в ЕГРН вида разрешенного использования, позволяющего строительство на земельных участках многоквартирных домов, не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Кроме того, суды неправомерно отклонили доводы заинтересованных лиц о нахождении земельных участков общества в ООПТ лесной парк «Заельцовский бор» Новосибирской области как не имеющие правового значения.
Именно тот факт, что земельные участки общества вошли в состав территории ООПТ лесной парк «Заельцовский бор», позволил суду первой инстанции изменить процессуальный статус министерства по делу с третьего лица на заинтересованное лицо и возложить на министерство обязанность принять с учетом компетенции соответствующее решение по вопросу выдачи разрешения на строительство.
Так, правительством было принято постановление от 13.03.2023 N 82-п «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения – лесного парка «Заельцовский бор» Новосибирской области», согласно которому земельные участки общества вошли в границы ООПТ. Постановлением правительства от 13.03.2023 N 83-п утверждено Положение об ООПТ лесной парк «Заельцовский бор» Новосибирской области, Приложением № 5 к которому строительство зданий и сооружений (за исключениями по функциональным зонам) запрещено.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3.1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 33-ФЗ) использование земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной территории, должно осуществляться с учетом режима особой охраны этой территории.
Градостроительный регламент применительно к территории такого населенного пункта устанавливается в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности и названным Федеральным законом. Положением об особо охраняемой природной территории могут устанавливаться требования к градостроительному регламенту (пункт 3 статьи 3.1 Закона № 33-ФЗ).
Учитывая указанные обстоятельства, многоквартирная среднеэтажная комплексная застройка на территории ООПТ нарушит установленный правовой режим особой охраны лесного парка «Заельцовский бор».
При этом до принятия оспариваемого решения обществу было известно о включении земельных участков в границы ООПТ, поскольку правительством принято постановление от 16.03.2021 № 67-п «О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения – лесного парка «Заельцовский бор» Новосибирской области» (в дальнейшем оно заменено постановлением от 16.08.2021 № 320-п с аналогичным названием).
Постановления правительства от 16.03.2021 № 67-п, от 16.08.2021 № 320-п, от 13.03.2023 № 82-п, от 13.03.2023 № 83-п оспорены обществом в судебном порядке, в удовлетворении требований о признании их недействующими Новосибирским областным судом отказано, судебные акты вступили в законную силу (дела № 3а-10/2022, № 3а-11/2023, № 3а-39/2023).
Исходя из изложенного, выдача разрешения на строительство будет противоречить Генеральному плану города Новосибирска, Правилам землепользования и застройки города Новосибирска, постановлениям правительства от 13.03.2023 № 82-п и от 13.03.2023 № 83-п.
Таким образом, выводы судов по настоящему делу нельзя признать законными и обоснованными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем принятые по делу судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Мнение эксперта
Первый момент, на котором следует остановиться, это информация, документы, которыми следует руководствоваться при выдачи разрешения на строительство. Соотношение правил землепользования и застройки с генеральным планом поселения является важной частью градостроительного регулирования. Генеральный план определяет стратегическое развитие территории, включая использование земель, типы застройки и социальную инфраструктуру. Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) конкретизируют и детализируют эти аспекты, устанавливая права и обязанности собственников земельных участков. К основным аспектам соотношения можно отнести.
Балашов Евгений Владимирович, доцент, к.ю.н., доцент Кафедры международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Координацию целей: генеральный план задает общие цели, такие как создание комфортной городской среды, развитие инфраструктуры и сохранение экологических балансов. ПЗЗ детализируют механизмы достижения этих целей.
Зонирование: генеральный план включает различные зоны (жилые, коммерческие, производственные и т.д.), в то время как ПЗЗ определяют конкретные правила строительства и использования в этих зонах, что помогает избежать конфликтов интересов.
Устойчивое развитие: ПЗЗ объявляют о таком использовании земель, которое поддерживает принципы устойчивого развития, включает в себя защиту окружающей среды и рациональное использование ресурсов.
Правовая основа: ПЗЗ, будучи дополнением к генеральному плану, должны соответствовать законодательству и обеспечивать правовую безопасность для заинтересованных сторон.
Правильное соотношение между правилами землепользования и застройки и генеральным планом поселения критически важно для успешной реализации градостроительных инициатив и обеспечения гармоничного развития территории.
Соответственно с учетом обстоятельств судебного дела, следует согласиться с правильностью правовой позиции изложенной в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2018 г. В случае разночтений между данными, содержащимися в генеральном плане и ПЗЗ, большую юридическую силу имеют данные генерального плана и именно ими и следует руководствоваться.
Второй момент, имеющий значение для рассматриваемого дела, это юридическое значение информации, содержащейся в градостроительном плане земельного участка (ГПЗУ). ГПЗУ содержит информацию о возможностях использования конкретного земельного участка, включая параметры разрешенного строительства, требования к застройке, ограничения и обременения. Он отражает градостроительные решения, направленные на оптимизацию использования территорий и носит, прежде всего, информативный характер. В то же время, ЕГРН содержится информация о правах на недвижимость, ее характеристиках (площадь, местоположение, назначения и т.д.), собственниках и обременениях, а также историю перехода прав. ЕГРН является основной базой данных для проверки правового статуса земельных участков и объектов недвижимости, а, следовательно, имеет преобладающее юридическое значение.
Верховный Суд РФ пришел к верному выводу о необходимости нового рассмотрения дела судом первой инстанции с учетом требований содержащихся в статьях 9, 23, 51 ГрК РФ.