Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ в кассационном определении от 09.07.2025 N 50-КАД25-3-К8 указывает на необходимость в рамках судебного разбирательства установления видов образовавшихся в границах несанкционированных свалок отходов и выяснения, осуществлял ли государственный орган выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде и здоровью человека.
Суть дела
Прокуратурой Усть-Ишимского района Омской области в ходе проверки вблизи села Слободчики Слободческого сельского поселения и деревни Ильчебага Ярковского сельского поселения выявлены места несанкционированного размещения отходов различных классов опасности (пластиковая тара, полиэтиленовая пленка, стеклянные бутылки, резинотехнические изделия, гниющие отходы садоводческой продукции) объемом 822,4 куб. м и 1 970,4 куб. м соответственно.
По результатам прокурорской проверки 16 марта 2023 г. в адрес главы администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области (далее — администрация Усть-Ишимского района), внесено представление об устранении нарушений требований федерального законодательства.
Однако указанные нарушения не устранены, в связи с чем прокурор Усть-Ишимского района обратился в суд о возложении на администрацию обязанности ликвидировать свалки.
Министерство финансов РФ (далее — Минфин России), Минфин Оренбургской области и Минприроды Оренбургской области привлечены судом к участию в деле в качестве соответчиков, а Министерство природных ресурсов и экологии РФ — в качестве заинтересованного лица.
Согласно решению Усть-Ишимского районного суда Омской области на администрацию Усть-Ишимского района в срок не позднее 1 июня 2024 г. возложена обязанность принять меры по ликвидации несанкционированных свалок; на Минфин России и Министерство финансов Омской области (далее — Минфин Омской области) — обязанность по софинансированию осуществления данных мер из бюджета Омской области в размере 95% общих расходов, а на администрацию — в размере 5% общих расходов.
В соответствии с апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Омского областного суда: на администрацию Усть-Ишимского района возложена обязанность в течение 3 месяцев после вступления решения суда в законную силу направить в Минфин России и Минфин Омской области документы о предстоящих расходах, а затем в течение 6 месяцев со дня поступления средств софинансирования из федерального и регионального бюджетов принять меры по ликвидации несанкционированных свалок.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции судебные акты нижестоящих судов признаны законными.
Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что несанкционированные свалки расположены на землях, собственность на которые не разграничена, собственник отходов не установлен, администрацией Усть-Ишимского района достаточных мер к их ликвидации не принято.
Отказывая в удовлетворении требований к Министерству природных ресурсов и экологии Омской области (далее — Минприроды Омской области), суды указали на то, что данный орган исполнительной власти Омской области в сфере обращения с отходами производства осуществляет исключительно функции регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия.
Позиция ВС РФ
В Верховный Суд РФ подана кассационная жалоба Минфина России, который просил судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ рассмотрела кассационную жалобу Минфина России на решение Усть-Ишимского районного суда Омской области от 11 декабря 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 27 марта 2024 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ сочла выводы судов основанными на неправильном применении норм материального права и в нарушение норм процессуального права в результате неверного установления обстоятельств административного дела.
Согласно ч.1 ст.328 Кодекса административного судопроизводства РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда РФ являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ пришла к выводу о необходимости ее удовлетворения по ряду оснований.
Согласно п. 6 ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) исполнение судебных актов (за исключением судебных актов, вынесенных в целях компенсации вреда, причиненного лицам), требующих выделения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по статьям расходов, соответствующим целям, определенным судебным актом.
Под главным распорядителем бюджетных средств понимается, в частности, орган государственной власти, указанный в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ (абз. 43 ст. 6 БК РФ).
Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ обращено внимание на применение документов стратегического планирования при рассмотрении дела. Национальные проекты включают в себя федеральные проекты, обеспечивающие достижение целей, показателей, общественно значимых результатов и решение иных задач национальных проектов и являющиеся структурными элементами государственных программ Российской Федерации (п. 3 ст. 27.1 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).
Так, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года N 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» установлен срок реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды», который рассчитан на 2012 — 2030 годы. Ответственным исполнителем указанной государственной программы Российской Федерации является Минприроды России. Паспортом федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология» установлен срок его реализации — с 1 октября 2018 года по 31 декабря 2024 года.
В ведомственной структуре расходов федерального бюджета главным распорядителем бюджетных ассигнований, выделенных на финансовое обеспечение государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды», в том числе мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде в рамках федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология», являлось Минприроды России.
Порядок предоставления и распределения субсидий на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований Омской области приведен в постановлении Правительства Омской области от 15 октября 2013 года N 255-п.
В Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ отмечается, что возлагая обязанность по софинансированию на Минфин России, суды не учли нормы бюджетного законодательства, регулирующие порядок формирования бюджета из различных источников — налоговых и неналоговых поступлений, безвозмездных поступлений (п. 1 ст. 41 БК РФ).
Как следует из ст. 57 БК РФ неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются согласно ст. ст. 41, 42, 46 БК РФ, в том числе за счет платы за негативное воздействие на окружающую среду — по нормативу 40% (абз.6), в бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду — по нормативу 100% (абз. 29).
Платежи по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, а также платежи, уплачиваемые при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде на особо охраняемых природных территориях регионального значения, подлежат зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативу 100% (ст. 46 БК РФ).
Из правовой позиции, изложенной в Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, следует, что установление факта предоставления бюджету Усть-Ишимского района субсидии на ликвидацию свалок вблизи села Слободчики и деревни Ильчебага является юридически значимым обстоятельством для правильного разрешения вопроса финансового обеспечения мероприятий по их ликвидации и влияет на исход рассматриваемого дела. Для установления данного обстоятельства требовалось определить срок функционирования несанкционированных свалок, а также выяснить, обращалась ли администрация Усть-Ишимского района в Минприроды Омской области с заявкой на участие в отборе муниципальных образований для предоставления субсидии на их ликвидацию, и была ли предоставлена бюджету Усть-Ишимского муниципального района Омской области соответствующая субсидия.
Мнение эксперта
Безусловно, в целях правильного разрешения вопросов о несанкционированных свалках и финансовом обеспечении проведения мероприятий по их ликвидации необходимо опираться на ключевые нормы федерального законодательства, касающиеся гарантий реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью (ст. 10, п. 1 ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).
Петюкова Оксана Николаевна, доктор юридических наук, доцент, профессор Кафедры международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
При этом легальная дефиниция твердых коммунальных отходов содержится в п. 1 ст.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», к которым относятся отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также потребления физическими лицами; товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. Согласно п. 4.13 ГОСТ 30772-2001 несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов.
Следует отметить, что глава XIV.1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», введенная в 2016 г., в настоящее время применяется в редакции 2023 г. и посвящена инвентаризации и учету объектов накопленного вреда окружающей среде, ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
Лишь в 2023 г. было законодательно закреплено определение понятия «ликвидация накопленного вреда окружающей среде», под которым понимаются мероприятия по устранению вреда окружающей среде, возникшего в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме.
На практике не всегда представляется возможным объективно оценить накопленный вред окружающей среде и здоровью человека, негативные последствия которого могут иметь отсроченный во времени эффект. В этой связи наряду с принудительными правовыми мерами по ликвидации последствий экологического вреда необходимы разработка и реализация комплекса превентивных мер экономического и технологического характера, способствующих благоприятной экологической среде и инновационно ориентированному экономическому росту страны, что согласуется с Концепцией технологического развития на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 20.05.2023 N1315-р.
В контексте рассматриваемого судебного дела важно определить, к каким классам опасности относятся отходы, а также виды отходов в границах несанкционированных свалок согласно Федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 N 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов».
Особую роль имеет вопрос о порядке софинансирования мер по ликвидации несанкционированных свалок. Рассматривая судебные споры, связанные с выявлением, обследованием и оценкой накопленного вреда окружающей среде и здоровью человека в результате несанкционированных свалок, важно учитывать разноуровневые документы стратегического планирования (в том числе государственные программы субъектов РФ) в области охраны окружающей среды в части механизма софинансирования проводимых мероприятий экологической направленности.
Особую роль имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ. Например, как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 N 27-П, приведенные в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» положения п. 1, 2 ст. 13 не устанавливают конкретных полномочий органов публичной власти по очистке территории муниципального образования от твердых коммунальных отходов, не освобождают органы местного самоуправления (далее – ОМС) от участия в этой деятельности, но в то же время не возлагают обязанность по ее осуществлению исключительно на указанные органы.
Также следует учитывать иные позиции Конституционного Суда РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 13.10.2015 N 26-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 26.04.2016 N 13-П), в частности, возложение ответственности за ликвидацию обнаруженных на землях и земельных участках (на которых государственная собственность не разграничена) мест несанкционированного размещения ТКО на ОМС возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на соответствующие полномочия этих органов, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или ее субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта РФ о наделении ОМС соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.