27 ноября 2024 г. Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ отменила решение Арбитражного суда города Москвы от 30 ноября 2022 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2023 г. и постановление Арбитражного суда Московского округа от 22 апреля 2024 г. по делу № А40-184634/2022, отказав в удовлетворении заявления ФБУ «Центральная база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана» о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области от 28 июня 2022 г. по делу № 050/06/99-20701/2022.
Суть дела
На официальном сайте ЕИС в сфере закупок размещено извещение о проведении электронного аукциона на оказание авиационных услуг с экипажем для выполнения лесоавиационных работ, включая воздушную тренировку работников парашютно-десантной пожарной службы (далее – ПДПС) на территории Забайкальского края.
Согласно протоколу подведения итогов на участие в закупке поступила 1 заявка, соответствующая требованиям аукционной документации. Победителем закупки признан авиационный клуб ДОСААФ, с которым 2 февраля 2022 г. заключен контракт на сумму 4 304 000 рублей.
В антимонопольный орган поступило обращение альянса о признаках нарушения в действиях заказчика законодательства РФ в сфере закупок, выразившегося в неправомерном допуске авиационного клуба к участию в аукционе ввиду отсутствия разрешительных документов.
Решением управления от 28 июня 2022 г. действия аукционной комиссии учреждения признаны нарушающими часть 6 статьи 69 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
СУД ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований ФБУ «Центральная база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана» в полном объеме.
СУД АПЕЛЛЯЦИОННОЙ ИНСТАНЦИИ
Рассматривая спор по правилам, установленным для рассмотрения дела в суде первой инстанции, суд апелляционной инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства, пришел к выводу об отсутствии у антимонопольного органа правовых оснований для принятия оспоренного решения.
Апелляционный суд исходил из того, что авиацию, используемую организацией, входящей в структуру ДОСААФ, для выполнения авиационных работ в порядке участия в ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций, в том числе авиационных работ по охране лесов от пожаров, следует относить к государственной авиации, за исключением тех случаев, когда ее суда непосредственно зарегистрированы в реестре воздушных судов гражданской авиации.
Вместе с тем, суд апелляционной инстанции указал на неправомерность принятия управлением к рассмотрению обращения альянса, не являющегося субъектом общественного контроля (создан без образования юридического лица и государственной регистрации в качестве общественного объединения; создан не в целях защиты своих интересов; осуществляет общественный контроль; в состав входят должностные лица организаций, оказывающих авиационные услуги).
СУД КАССАЦИОННОЙ ИНСТАНЦИИ
Арбитражный суд Московского округа постановлением от 22 апреля 2024. г. оставил постановление суда апелляционной инстанции без изменения.
Суд округа поддержал выводы апелляционного суда в части неправомерного принятия управлением решения по результатам проверки обращения неуполномоченного лица.
Позиция Верховного Суда
Между тем судами не учтено следующее.
В рассматриваемом случае объектом закупки являлись услуги с использованием самолета типа Ан-2 или его модификации ТВС-2МС с экипажем для выполнения лесоавиационных работ.
В соответствии со статьей 114 Воздушного кодекса авиационные работы — работы, выполняемые с использованием полетов гражданских воздушных судов в сельском хозяйстве, строительстве, для охраны окружающей среды, оказания медицинской помощи и других целей, перечень которых устанавливается уполномоченным органом в области гражданской авиации.
В силу пункта 3 статьи 8 Воздушного кодекса обязательным требованием к гражданской авиации является осуществление обязательной сертификации.
Наличие сертификата (свидетельства) эксплуатанта является обязательным требованием действующего воздушного законодательства. Исключение составляют только случаи использования воздушного судна в целях, определенных для государственной авиации и (или) экспериментальной авиации, а также при использовании отдельных классов воздушных судов в авиации общего назначения.
Доводы ДОСААФ и авиационного клуба ДОСААФ о проведении закупки для выполнения государственных задач по организации тушения лесных пожаров и ее осуществлению победителем торгов на воздушных судах, состоящих в реестре государственной авиации, к которым не предъявляются требования по предоставлению сертификата эксплуатанта, подлежат отклонению по следующим основаниям.
Вместе с тем судами не учтено, что использование воздушных судов государственной авиации в отсутствие сертификата (свидетельства) эксплуатанта допустимо только в целях осуществления функций государства и обеспечения решения государственных задач, указанных в пункте 1 статьи 22 Воздушного кодекса, что не соотносится с предметом и формой проводимой закупки.
Участие авиационного клуба ДОССАФ в электронном аукционе и осуществление лесоавиационных работ по заданию заказчика не было обусловлено решением в особом порядке государственных задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения безопасности людей на водных объектах и пожарной безопасности.
Сертификационные требования предъявляются ко всем эксплуатантам гражданской авиации, выполняющим авиационные работы, являются едиными и не зависящими от их организационно-правовых форм и форм собственности.
Поскольку предусмотренные закупочной документацией виды работ могут выполняться только с соблюдением требований воздушного законодательства РФ, в том числе о наличии сертификата эксплуатанта у лица, выполняющего такие работы, установленные в документации требования о наличии действующего сертификата эксплуатанта на выполнение авиационных работ подлежат выполнению всеми участниками аукциона.
При таком положении на авиационный клуб ДОССАФ распространяются все требования, предусмотренные законодательством и техническим заданием документации об аукционе для исполнителя оказания услуг воздушными судами гражданской авиации, в том числе о наличии сертификата (свидетельства) эксплуатанта воздушных судов, который у него как участника закупки отсутствует.
В связи с изложенным, учитывая, что к заявке авиационного клуба ДОССАФ не был приложен сертификат эксплуатанта, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу об отсутствии у аукционной комиссии учреждения правовых оснований для признания заявки данного участника соответствующей требованиям аукционной документации.
Вывод судов двух инстанций о неправомерном рассмотрении управлением обращения неуполномоченного лица — альянса, не являющегося субъектом общественного контроля, признается Судебной коллегией несостоятельным ввиду отсутствия в действующем законодательстве норм, устанавливающих запрет или указывающих на невозможность осуществления общественного контроля общественным объединением, не являющимся юридическим лицом.
Мнение эксперта
Фактически судам предстояло разрешить два вопроса: 1) правомерность допуска участника закупки – ДОСААФ; 2) правомерность принятия к рассмотрению обращения неуполномоченного лица — альянса, не являющегося субъектом общественного контроля.
Верховный суд блестяще справился с разрешением и первого и второго вопроса.
Решая вопрос (который у нижестоящих судов вызвал значительные затруднения) о правомерности допуска участника закупки – ДОСААФ, ВС РФ указал на то, что аукционная комиссия обязана проверить как соответствие представленной заявки требованиям аукционной документации, так и соответствие участника аукциона требованиям, предъявляемым законодательством к исполнителям работ (услуг), являющихся предметом контракта.
Юля Савельева, адвокат, эксперт-практик в области государственных, муниципальных и корпоративных закупок.
Кроме того, в силу пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуг, являющихся объектом закупки.
Верховный суд распутал клубок отраслевого законодательства, справедливо указав на то, что выполнение коммерческих авиационных работ без получения сертификата эксплуатанта представляется неправомерным.
Что же касается вопроса о правомерности принятия к рассмотрению обращения лица, не являющегося субъектом общественного контроля, полагаю, что ВС РФ правомерно отметил, что вне зависимости от статуса обратившегося лица, антимонопольный орган в случае получения информации о нарушении законодательства при осуществлении торгов вправе провести внеплановую проверку.
