«09» апреля 2024 года Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации вынесено Определение по делу № А40-185034/2022 по результатам рассмотрения кассационной жалобы Министерства обороны Российской Федерации на решение Арбитражного суда города Москвы от 23.03.2023, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2023 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.09.2023 по делу № А40-185034/2022 по заявлению Министерства обороны Российской Федерации к Федеральному дорожному агентству о признании недействительным распоряжения от 22.06.2021 № 2304-р. В соответствии с данным определением Судебной коллегией по экономическим спорам ВС РФ были установлены допущенные судами нижестоящих инстанций нарушения норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, на основании чего дело № А40-185034/2022 было направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
Суть дела
В Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН) содержатся сведения о регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок площадью 3760 кв. м, который на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлен Федеральному государственному казенному учреждению «Центральное территориальное управление имущественных отношений» Министерства обороны Российской Федерации (далее – ФГКУ «Центральное ТУИО»).
Согласно сведениям ЕГРН право постоянного бессрочного пользования зарегистрировано в 1987 году за 192 квартирно-эксплуатационой частью Министерства обороны Российской Федерации (государственный акт от 02.12.1987 № 170). Также в ЕГРН содержатся сведения о расположении частично в границах спорного земельного участка сооружения дорожного транспорта – автомобильной дороги от 4 км автомобильной дороги А107 (ММК) «Курилово-Лучинское» до объекта 3011/2 в/ч 61991, год ввода в эксплуатацию 1969, протяженность 884 м.
Распоряжением Федерального дорожного агентства от 17.06.2014 № 1172-р утверждена документация по планировке территории объекта «Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (с 3 последующей эксплуатацией на платной основе), Московская область, пусковой комплекс №1».
Государственной компанией «Российские автомобильные дороги» 06.05.2021 направлено в адрес Федерального дорожного агентства (далее – Росавтодор) предложение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
Распоряжением Росавтодора от 22.06.2021 № 2304-р «Об изъятии для нужд Российской Федерации земельного участка в целях обеспечения реализации проекта «Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (с последующей эксплуатацией на платной основе), Московская область, пусковой комплекс № 1» в соответствии с государственной программой Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 № 1596, принято решение об изъятии земельного участка.
На основании распоряжения Федерального дорожного агентства от 22.06.2021 № 2304-р осуществлен раздел земельного участка, занятого зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные силы Российской Федерации, в результате которого образован земельный участок площадью 3760 кв.м.
Согласно передаточному акту от 26.08.2011 о передаче имущества от Федерального государственного квартирно-эксплуатационного учреждения «192 квартирно-эксплуатационная часть района» Минобороны Российской Федерации к ФГУ «Центральное ТУИО» на первоначальном земельном участке размещены: караульное помещение, котельная, насосная, очистные сооружения. При этом спорный земельный участок является частью единственной подъездной дороги от автодороги А-197 к действующему военному объекту, используемому в интересах 1 армии противовоздушной и противоракетной обороны (особого назначения).
Полагая, что оспариваемое распоряжение Росавтодора от 22.06.2021 № 2304-р является незаконным, нарушающим права и законные интересы Министерства обороны Российской Федерации , последнее обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением по настоящему делу.
Но нижестоящие суды в удовлетворении исковых требований Министерства обороны РФ отказали, руководствуясь положениями статей 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 49, 56.2, 56.6 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 374.
Свой отказ обосновали тем, что Росавтодор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог, а также функции по оказанию 4 государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте, который в соответствии с подпунктом 5.4.1(1) пункта 5 Положения осуществляет принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, а также о резервировании земель для указанных целей, при этом суд первой инстанции отметил, что уведомление собственника об изъятии земельного участка для государственных нужд не предусмотрено, поскольку правообладатель изымаемой недвижимости считается уведомленным о принятом решении об изъятии со дня получения копии этого решения или со дня возврата отправителю. Отказывая в исковых требованиях суд пришел к выводу, что Федеральное казенное учреждение «Центравтомагистраль» надлежащим образом уведомило правообладателя о предстоящем изъятии объектов недвижимости, направив копию оспариваемого Распоряжения.
Министерство обороны РФ с выводами суда не согласилось и обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации, в которой просит отменить обжалуемые судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 01.02.2024 кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Позиция Верховного Суда
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению в силу следующего.
В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности.
Спорный земельный участок является федеральной собственностью, и относится к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. Подпунктом 2 пункта 4 статьи 27 ЗК РФ предусмотрено, что из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской 6 Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами).
В статье 27 ЗК РФ законодателем регламентированы ограничения оборотоспособности земельных участков. В пункте 1 указанной статьи содержится правило о возможности оборота земельных участков только в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ.
Согласно пункту 2 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Между тем Распоряжением Росавтодора от 22.06.2021 № 2304-р спорный земельный участок, являющийся федеральной собственностью и отнесенный к землям изъятым из оборота, изъят для нужд Российской Федерации в целях строительства автодороги.
Статьей 49 ЗК РФ в качестве одного из оснований изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд указано строительство автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства этих объектов.
Важным обстоятельством является то, что сторонами настоящего спора о судьбе земельного участка, относящегося к федеральной собственности, являются Минобороны РФ и Росавтодор, кторорые относятся к федеральными органами исполнительной власти и преследующие различные цели по его использованию.
Суды, признавая обоснованным оспариваемое распоряжение Росавтодора от 22.06.2021 № 2304-р и отказывая в удовлетворении требования Минобороны РФ , по существу, согласились с наличием полномочий у одного федерального органа по изъятию земельного участка, находящегося в законном и фактическом владении у другого федерального органа, использующего его для осуществления возложенных на него государственных функций.
Росавтодор является органом, уполномоченным на принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения. Однако суды при этом не учли правовое положение Минобороны РФ, не исследовали в связи с этим Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2004 № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» (далее – Положение о Минобороны РФ).
Подпунктом 71.1 пункта 7 Положения о Минобороны указанному органу предоставлены полномочия по принятию в пределах своей компетенции решения о резервировании земель и об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства и реконструкции объектов обороны. Функции Минобороны РФ по управлению федеральным имуществом закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом». Одним из способов распоряжения военным имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации является его высвобождение.
Таким образом, законодателем установлен особый порядок оборота недвижимого военного имущества, обусловленный исключительными целями его использования. Кроме того, разрешая спор, суды не учли, что полномочиями собственника федерального военного имущества в случае его высвобождения располагает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, действующее в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», мнение которого, как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом, не было испрошено.
Исследуя доводы Росавтодора в обоснование необходимости изъятия спорного земельного участка в публичных интересах для реализации проекта по строительству автомобильной дороги, а также довод Минобороны РФ о необходимости его использовании также в публичных целях, связанных с обеспечением обороны и безопасности государства, судебная коллегия отмечает, что суды не уполномочены оценивать степень значимости указанных публичных интересов и считать какой-либо более значимым по отношению к другому. При этом ссылка Росавтодора на наличие у него полномочий в соответствии со статьей 56.2 Земельного кодекса на принятие оспариваемого судебного акта в спорной ситуации не может быть признана обоснованной. Внесенная в Земельный кодекс Глава VII.1. Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных целей регламентирует общую процедуру и условия изъятия земельного участка, но при применении которой в каждом случае следует принимать во внимание конкретные обстоятельства, имеющие значение для принятия решения об изъятии.
Таким образом, на основании изложенного судебная коллегия полагает, что выводы судов нельзя признать законными и обоснованными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Мнение эксперта
Рассматриваемое определение Судебной коллегии по экономическим спорам Российской Федерации включило в себя несколько важных выводов, которые направлены на точное толкование норм земельного толкования.
Применимая для настоящего дела правовая позиция была изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.12.2011 № 9987/11, согласно которой из совокупного толкования положений статьи 279 Гражданского кодекса, статей 49, 55 и 63 7 Земельного кодекса усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Изъятие такого земельного участка, другим публичным собственником повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским законодательством. Указанные отношения имеют не гражданско-правовой, а публично-правовой характер.
Земскова Галина Сергеевна, юрист по недвижимости, член Союза юристов-блогеров.
В своем определении ВС ссылается на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлении от 30.06.2006 № 8-П, в соответствии с которой при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) – федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому, что обусловлено особенностями государственной собственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти.
Также ВС РФ указал что при рассмотрении подобных дел, не стоит оценивать степень важности одного государственного органа перед другим, а значит и мотив использования спорного участка не подлежат оценки в степени важности.
Этим решением ВС РФ прямо указал на недопустимость изъятия земельного участка находящего в федеральной собственности, для государственных или муниципальных нужд.
