Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда РФ в Определении от 22.10.2024 N 307-ЭС24-9661 по делу №А56-58911/2023 сформирована правовая позиция, разъясняющая порядок завершения строительства объектов капитального строительства в случае внесения изменений в Правила землепользования и застройки, с учетом толкования п. 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), ч. ч. 8-10 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ), сложившейся в предыдущие годы правоприменительной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Суть дела
Администрацией муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области (далее – Администрация района, арендодатель) и обществом с ограниченной ответственностью «Эсна» (далее – Общество, арендатор) был заключен ряд договоров аренды земельного участка с целью последующего строительства зданий спортивно-развлекательного комплекса.
Так, на основании постановления главы Администрации района в 2012 г. Администрация района и Общество заключили договор аренды земельного участка категории земель населенных пунктов для проведения инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования в целях строительства зданий спортивно-развлекательного комплекса сроком с 01 августа 2012 г. по 30 июля 2013 г. Земельный участок предоставлен Обществу в аренду без проведения торгов.
В последующем в 2014 г. Администрация района и Общество заключили договор аренды, на основании которого спорный земельный участок передан арендатору в целях строительства зданий спортивно-развлекательного комплекса сроком с 01 января 2014 г. по 31 декабря 2014 г.
В 2016 г. Администрация района и Общество заключили договор аренды, по условиям которого Обществу передан тот же земельный участок для строительства зданий спортивно-развлекательного комплекса сроком с 01 мая 2016 г. по 31 марта 2017 г.
Администрация поселения 27 июля 2016 г. выдала Обществу разрешение на строительство спортивно-развлекательного комплекса сроком действия до 27 июля 2017 г., в котором были указаны сведения о градостроительном плане земельного участка. На дату выдачи указанного разрешения строительство объекта «спортивно-развлекательный комплекс» соответствовало виду разрешенного использования земельного участка «для строительства зданий спортивно-развлекательного комплекса» и условиям договора аренды 2016 г. Впоследствии действие разрешения на строительство не продлевалось.
В Едином государственном реестре недвижимости в 2017 г. зарегистрировано право собственности Общества на объект незавершенного строительства – нежилое здание степенью готовности 85%, площадью 1451 кв. м, расположенное на указанном земельном участке.
В 2018 г. Администрация района и Общество заключили договор аренды указанного земельного участка для завершения строительства зданий спортивно-развлекательного комплекса сроком с 15 мая 2018 г. по 28 февраля 2021 г., а дополнительным соглашением от 10 марта 2021 г. стороны продлили срок действия договора до 28 февраля 2024 г.
На основании заявления Общества от 16 ноября 2020 г. Администрация поселения 28 октября 2020 г. выдала Обществу градостроительный план земельного участка (далее – ГПЗУ от 28 октября 2020 г.).
В пункте 2.2 ГПЗУ от 28 октября 2020 г. перечислены основные виды разрешенного использования и условно разрешенные виды использования спорного земельного участка в соответствии Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденными решением Совета депутатов второго созыва муниципального образования от 30 ноября 2011 г. №62 (далее – Правила землепользования и застройки) с учетом внесенных в них изменений приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 15 марта 2018 г. №23 (далее – приказ №23).
В соответствии с Правилами землепользования и застройки и ГПЗУ от 28 октября 2020 г. основными видами разрешенного использования земельного участка являются: коммунальное обслуживание, деловое управление, магазины, обслуживание автотранспорта, объекты придорожного сервиса, энергетика, связь, склады, железнодорожный транспорт, автомобильный транспорт, трубопроводный транспорт, обеспечение внутреннего правопорядка, земельные участки (территории) общего пользования; условно разрешенными видами использования данного участка – бытовое обслуживание, банковская и страховая деятельность, общественное питание, ветеринарное обслуживание.
13 апреля 2023 г. Общество обратилось в Администрацию поселения с заявлением о выдаче разрешения на строительство с целью завершения строительства спортивно-развлекательного комплекса.
Однако, Администрация поселения 17 апреля 2023 г. отказала в выдаче испрашиваемого разрешения, сославшись на то, что представленная Обществом проектная документация разработана на объект капитального строительства «здание спортивно-развлекательного комплекса»; а действующие Правила землепользования и застройки 2011 г. с учетом внесенных в них изменений приказом №23 2018 г. не предусматривают среди видов разрешенного использования земельного участка размещение на нем зданий спортивно-развлекательного комплекса, как это указано в договоре аренды от 15 мая 2018 г.
Общество обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным отказа администрации Заневского городского поселения Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее – Администрация поселения) от 17 апреля 2023 г. в выдаче разрешения на завершение строительства спортивно-развлекательного комплекса, расположенного на арендуемом им земельном участке, а также о понуждении Администрации поселения устранить допущенное нарушение путем выдачи в течение семи рабочих дней с даты вступления решения суда в законную силу разрешения на завершение строительства спортивно-развлекательного комплекса.
Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области решением от 26 сентября 2023 г., оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2023 г. и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 апреля 2024 г., в удовлетворении заявленных требований отказал.
При этом суды руководствовались ст. ст. 198, 200 Арбитражного процессуального кодекс РФ (далее – АПК РФ), ч. ч. 1, 4, 13 ст. 51, ч. ч. 1-3, 9 ст. 57.3 ГрК РФ и исходили из того, что Администрация поселения правомерно отказала Обществу в выдаче разрешения на строительство спортивно-развлекательного комплекса, поскольку строящийся объект и цель предоставления земельного участка в аренду – для его строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельного участка, установленным обновленным Правилами землепользования и застройки.
Общество обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ с просьбой отменить решение суда первой инстанции, постановления судов апелляционной и кассационной инстанций, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела.
Определением судьи Верховного Суда РФ от 29 августа 2024 г. кассационная жалоба Общества вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ.
Позиция Верховного Суда
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ, заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Поповой Г.Г., выслушав объяснения представителей сторон, пришла к выводу, что суды трех инстанций при рассмотрении дела неправильно применили нормы материального права, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.
На основании ч. 1 ст. 291.11 АПК РФ, «основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов».
Как отмечается в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ, из п. 4 ст. 85 ЗК РФ, ч. ч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ прямо следует, что объекты капитального строительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также земельные участки, на которых они расположены, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. При этом любая реконструкция таких объектов, то есть изменение этих объектов, может осуществляться только путем приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, а изменение видов разрешенного использования может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом.
Такие выводы Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ соответствуют правовым позициям, изложенным в п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 г., в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 09.12.2015 №308-КГ15-7455, от 03 июня 2019 г. №301-КГ18-25680, от 06 июня 2023 г. №304-ЭС22-18932, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 июня 2013 г. №136/13.
Помимо приведенных позиций, Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 2020 г. №42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой» указал, что регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ также обращает внимание н на то, что Общество в соответствии с ч. 8 ст. 36 ГрК РФ в целях завершения строительства предприняло меры по изменению цели договора аренды в соответствии с действующим видом разрешенного использования земельного участка, а также обратилось с заявлением о выдаче разрешения на строительство на реконструкцию существующего объекта в магазин, что отвечало новым требования градостроительного регламента. Органы муниципальной власти не приняли положительного решения по данной инициативе Общества.
Отказывая в удовлетворении требований Общества, суды исходили из невозможности изменить вид разрешенного использования «для строительства зданий спортивно-развлекательного комплекса» на «магазины», поскольку земельный участок предоставлен Обществу без проведения торгов для строительства именно спортивно-развлекательного комплекса.
Согласно правовой позиции Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ, выраженной в Определении от 22.10.2024 №307-ЭС24-9661 по делу №А56-58911/2023, земельное и градостроительное законодательство исходят из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (ст. 30 ГрК РФ), и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Мнение эксперта
Рассматриваемое Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ касается правовых последствий изменения правил землепользования и застройки в период возведения объекта капитального строительства. При этом возникает ситуация, когда функциональное использование земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости не соответствует положениям измененного градостроительного регламента территориальной зоны в границах населенного пункта.
Поскольку правовому режиму земель населенных пунктов характерен ряд ограничений землепользования, застройки и хозяйственной деятельности организаций, действующих на соответствующей территории, то необходимо учитывать нормы земельного и градостроительного законодательства о видах разрешенного использования.
Отвечая на вопрос, каковы правовые последствия несоответствия содержания договоров и иных правоприменительных документов субъектов предпринимательской деятельности положениям градостроительных регламентов, обновленных в период капитального строительства, следует обратиться, прежде всего, к п. 4 ст. 85 ЗК РФ и ч. ч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ.
Земельный кодекс РФ и Градостроительный кодексы РФ, по общему правилу, не требуют обязательного приведения функционального использования земельных участков и иных объектов недвижимости в соответствие с измененными градостроительными регламентами, т.е. их правообладатели могут использовать объекты недвижимости согласно ранее возникшим требованиям в отношении назначения и предельно допустимых параметров объектов недвижимости без ограничения срока. Исключение – если такое использование недвижимых объектов угрожает опасными последствиями, указанными в п. 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ. Предусматривается: что «в случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов».
Таким образом, для реализации данной нормы требуются прямые указания на возможность запрета эксплуатации объекта именно на уровне федеральных законов, а не подзаконных актов или нормативных правовых актов субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Вышесказанное правило применяется только в отношении ранее возникшего использования объектов недвижимости.
Иная ситуация возникает при необходимости реконструкции – изменения параметров объектов капитального строительства либо строительстве новых объектов, когда неукоснительное соблюдение требований градостроительных регламентов обязательно по смыслу правовой нормы последнего абзаца п. 4 ст. 85 ЗК РФ. Аналогичный подход законодателя прослеживается и в ч. 9 ст. 36 ГрК РФ, согласно которому, реконструкция объекта капитального строительства может производиться исключительно путем приведения объекта в соответствие градостроительному регламенту или путем уменьшения несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. А изменение вида разрешенного использования земельного участка допустимо лишь путем приведения его в соответствие с видами разрешенного использования, предусмотренными регламентом для данной территориальной зоны. В этом состоит практическая значимость градостроительного зонирования.
К сожалению, законодателем не определен порядок применения норм п. 4 ст. 85 ЗК РФ, ч. ч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ в отношении земельных участков, на которых располагаются объекты незавершенного строительства. Именно поэтому на практике зачастую возникают споры, касающиеся порядка завершения строительства объекта при внесении изменений в Правила землепользования и застройки.
Петюкова Оксана Николаевна, доктор юридических наук, доцент, профессор Кафедры международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
К тому же, если понятия «строительство» и «реконструкция» определены в ГрК РФ (п. 13 и п. 14 ст. 1 соответственно), то законодательное определение понятия «объект незавершенного строительства» отсутствует. Лишь в «Методических рекомендациях по бухгалтерскому учету инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений в сельскохозяйственных организациях» (утв. Минсельхозом РФ 22.10.2008) под объектами, находящимся в незавершенном строительстве предлагается понимать «объекты: строительство которых продолжается; строительство которых приостановлено, законсервировано или окончательно прекращено, но не списано в установленном порядке; находящиеся в эксплуатации, по которым акты приемки еще не оформлены в установленном порядке…».
Примечательно, что вплоть до 2011 г. действовавшая ранее редакция правовой нормы, сформулированной в п. 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ, содержала наряду с понятиями «строительство», «реконструкция», также понятие «расширение существующих объектов недвижимости», хотя определение такого понятия отсутствовало в законодательных и подзаконных актах. В настоящее время такая формулировка не применяется.
В дополнение отметим, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12.12.2023 №44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» также акцентирует внимание на указанных ранее п. 4 ст. 85 ЗК РФ, ч. 9 ст. 36 ГрК РФ. В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами норм о самовольной постройке Пленум Верховного Суда РФ разъясняет, что «судам необходимо учитывать, что требования о сносе по основанию несоответствия разрешенному использованию земельного участка самовольной постройки, возведенной (созданной) в результате реконструкции объекта недвижимости, использование которого допускалось без приведения в соответствие с градостроительным регламентом, подлежат удовлетворению, если не будет установлена возможность приведения постройки в соответствие с градостроительным регламентом, действующим на день обращения в суд».
