Профессор кафедры международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ Наталия Федоровна Попова на основе анализа современного состояния правового регулирования прохождения разных видов публичной службы сформулировала ряд принципиальных выводов и предложений по дополнениям и изменениям в законодательстве, направленным на повышение эффективности института ротации кадров.
Текущее состояние правового регулирования публичной власти и службы
Наталия Попова отмечает, что до 2020 г. в законодательстве РФ система и организации публичной власти нормативного закрепления не имела. Новеллой стало введение в Конституцию РФ категории «публичная власть», провозглашение принципа единства публичной власти и вхождения в ее систему органов государственной власти (ОГВ) и органов местного самоуправления (ОМСУ). В этой связи в органах публичной власти осуществляется не только государственная служба, но также и муниципальная служба.
В аппаратах федеральных ОГВ и других федеральных госорганов предусмотрена федеральная государственная служба. К ней относится: военная служба, федеральная государственная гражданская служба и государственная служба иных видов. В регионах в аппаратах ОГВ субъектов РФ предусматривается государственная гражданская служба субъектов РФ, а в ОМСУ — муниципальная служба.
Институт ротации в законодательстве о государственной службе
Эксперт подчёркивает, что Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» дополнил Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» следующими нормами. Во-первых, в ст. 11 указанного Закона установил, что «формирование кадрового состава государственной службы обеспечивается наряду с ранее определенными мерами и ротацией государственных служащих». Во-вторых, дополнил ст. 11 ч. 5 следующего содержания «федеральными законами о видах государственной службы могут быть установлены особенности ротации государственных служащих, учитывающие специфику прохождения государственной службы соответствующего вида». В-третьих, в ст. 16 к целям управления госслужбой отнесено и «проведение ротации госслужащих».
Исходя из сказанного, институт ротации служащих должен применяться применительно к трем видам государственной службы, а не только к государственной гражданской службе.
Проблемы и предложения по ротации на федеральной государственной гражданской службе
Попова указывает, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 60.1 закреплено проведение ротации на федеральной гражданской службе. Согласно нормам указанной статьи, ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции. В то же время в ст. 5.1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» отсутствуют нормы, предусматривающие использование института ротации на гражданской службе в целях противодействия коррупции.
Эксперт предлагает расширить сферу применения института ротации и распространить его на всех государственных гражданских служащих, замещающих должности категории «руководители». В перечень должностей, подлежащих ротации, должны быть включены должности руководителей структурных подразделений органов государственной власти. Ротация должна проводиться в отношении должностей, замещение которых предусматривает осуществление надзорных и (или) контрольных полномочий, а также в отношении должностей, замещение которых предусматривает осуществление функций по предоставлению государственных услуг гражданам и организациям и по управлению государственным имуществом.
Проблемы и предложения по ротации на государственной службе иных видов
Наталия Попова отмечает, что до сих пор в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» отсутствуют раскрытие понятия «государственная служба иных видов», перечень видов такой службы, цели, принципы, задачи и особенности ротации. В связи с этим предлагается внести изменения в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и в Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в части использования института ротации на государственной службе иных видов в целях противодействия коррупции, а также закрепить понятие «государственная служба иных видов», перечень видов такой службы, цели, принципы, задачи и особенности ротации.
Эксперт предлагает дополнить законодательство о государственной службе иных видов по аналогии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с учётом специфики деятельности названных федеральных госорганов. Так как в органах Следственного комитета РФ, в органах прокуратуры, в войсках национальной гвардии предусмотрена и федеральная государственная служба иных видов, наряду с военной и гражданской службой.
Региональные особенности ротации государственных гражданских служащих
Полнота правового регулирования в регионах РФ в отношении ротации государственных гражданских служащих субъектов РФ не одинакова. В одних регионах этот вопрос регулируется законами субъектов РФ о государственной гражданской службе этих субъектов. В других — в законе субъекта РФ и актах главы региона. Есть субъекты РФ, где регламентация института ротации представлена только в региональных подзаконных актах. А в Чукотском автономном округе — в Уставе данного округа. В ряде регионов в законах субъектов РФ о государственной гражданской службе нет норм о ротации. Но на практике в этих субъектах РФ она осуществляется через кадровый резерв.
В законах субъектов РФ о государственной гражданской службе конкретного субъекта РФ и подзаконных актах его высшего должностного лица указаны категории служащих, подлежащих ротации в конкретном регионе, и план ротации. Однако порядок ротации не регламентирован. Региональное законодательство предусматривает ротацию не только руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, но и руководителей их структурных подразделений (отделов, департаментов, управлений и т.п.). Т.е. ротацию — в пределах всех групп должностей категории «руководители», которые осуществляют надзорные (контрольные) полномочия.
Проблемы ротации на муниципальной службе
Институт ротации муниципальных служащих не урегулирован ни на федеральном уровне в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ни на региональном — в законах субъектов РФ о муниципальной службе. Регламентация порядка ротации муниципальных служащих осуществляется муниципальными актами ОМСУ. В них ротация муниципальных служащих применяется к категориям «руководители», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» высшей, главной, ведущей и старшей групп должностей, предусмотренные штатным расписанием. В конкретных муниципалитетах эти категории и группы должностей разные. На практике институт ротации муниципальных служащих реализуется только в крупных муниципальных образованиях — муниципальных районах и городских округах.
Выводы эксперта
На основании анализа современного состояния правового регулирования прохождения разных видов публичной службы Попова сформулировала ряд принципиальных выводов и предложений. Эксперт предлагает расширить сферу применения института ротации и распространить его на всех государственных гражданских служащих, замещающих должности категории «руководители». В перечень должностей, подлежащих ротации, должны быть включены должности руководителей структурных подразделений органов государственной власти. Ротация должна проводиться в отношении должностей, замещение которых предусматривает осуществление надзорных и (или) контрольных полномочий, а также в отношении должностей, замещение которых предусматривает осуществление функций по предоставлению государственных услуг гражданам и организациям и по управлению государственным имуществом.
Предложения эксперта направлены на повышение эффективности института ротации кадров и противодействие коррупции в системе публичной власти.
