В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 33-П от 9 октября 2025 года по делу о проверке конституционности части 3.2 статьи 8 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина М. на неправомерность требований об освобождении служебной квартиры.
Суть дела
Решением жилищно-бытовой комиссии УМВД России по Вологодской области от 11 марта 2021 года М., состоявший на службе в органах внутренних дел с 29 июня 2002 года, был принят на учет для получения единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения (далее также – единовременная социальная выплата). 31 марта 2021 года ему было предоставлено служебное жилое помещение по договору найма на период до 21 февраля 2022 года. 28 декабря 2021 года М., состоявший на тот момент в звании майора полиции, подал рапорт об увольнении и с 11 января 2022 года был уволен со службы по выслуге лет, дающей право на получение пенсии (общий стаж службы составил 21 год 11 месяцев 10 дней).
25 января 2022 года заявитель ходатайствовал о предоставлении ему жилого помещения для временного проживания, но 6 апреля 2022 года получил отказ жилищно-бытовой комиссии, которая не усмотрела для этого правовых оснований. 13 апреля 2022 года М. направлено требование об освобождении служебной квартиры, которое им добровольно исполнено не было.
Суд отказал в удовлетворении иска УМВД России по Вологодской области о признании заявителя утратившим право пользования служебным жилым помещением и выселении из него. Суд пришел выводу, что, будучи принятым на учет для получения единовременной социальной выплаты и имея стаж службы более 10 лет, ответчик не мог быть выселен из ранее предоставленного ему по договору найма жилого помещения без предоставления другого; введенная же в действие с 30 декабря 2021 года часть 3.2 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ на предшествовавшие жилищные правоотношения сторон не распространялась.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 20 декабря 2022 года решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 27 сентября 2022 года, оставлено без изменения.
Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 17 мая 2023 года постановление суда апелляционной инстанции отменено исходя из того, что возможность сохранения за М. права пользования спорным жилым помещением до обеспечения его другим жилым помещением или единовременной социальной выплатой должна оцениваться на основании действующего на момент его увольнения законодательства.
При новом рассмотрении дела судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда апелляционным определением от 20 июня 2023 года удовлетворила исковые требования УМВД России по Вологодской области в части выселения ответчика ввиду отсутствия у него 25 лет стажа службы в органах внутренних дел. Указанное определение оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 октября 2023 года. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 сентября 2024 года, с которым согласился заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (письмо от 13 февраля 2025 года), отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
По мнению заявителя, оспариваемое законоположение не соответствует Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 25 и 40, поскольку оно позволяет выселять из служебных жилых помещений граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и состоящих на учете для получения единовременной социальной выплаты, тем самым ухудшая их положение по сравнению с предшествовавшим правовым регулированием, запрещавшим такое выселение в отношении граждан с выслугой более 10 лет.
Позиция КС РФ
Суд приходит к выводу о том, что оспариваемое законоположение, увеличившее продолжительность выслуги лет, по достижении которой уволенный со службы сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации (далее также – сотрудник органов внутренних дел) не выселяется из предоставленного ему по договору найма служебного жилого помещения без предоставления ему другого жилья, обеспечивает – в соответствии с конституционными требованиями юридического равенства и справедливости, а также вытекающим из них принципом поддержания доверия к закону и действиям государства (преамбула; статьи 1, 19 и 751 Конституции Российской Федерации) – соблюдение правомерных ожиданий граждан в отношении прав, приобретенных ими на основании ранее действовавшего законодательства.
Уволенные со службы в органах внутренних дел граждане, имевшие выслугу не менее 10 лет в календарном исчислении и состоявшие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях либо имевших право на получение единовременной социальной выплаты, – в силу действовавшего до 30 декабря 2021 года комплекса нормативных предписаний и единообразной судебной практики – не подлежали выселению из занимаемых ими по договорам найма служебных жилых помещений без предоставления им иного жилья.
Вступившим в силу 30 декабря 2021 года Федеральным законом № 485-ФЗ статья 8 Федерального закона № 247-ФЗ была дополнена оспариваемой заявителем частью 3.2, которая увеличила с 10 до 25 лет продолжительность выслуги лет, по достижении которой уволенный со службы в органах внутренних дел сотрудник не выселяется из предоставленного ему по договору найма служебного жилого помещения без предоставления ему другого жилого помещения или единовременной социальной выплаты. Статья 8 Федерального закона № 247-ФЗ также была дополнена частью 8, согласно которой порядок предоставления сотрудникам органов внутренних дел жилых помещений специализированного жилищного фонда определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, иным федеральным органом исполнительной власти, в котором проходят службу соответствующие сотрудники.
Вследствие указанных законодательных изменений приказом МВД России от 28 апреля 2022 года № 301 утвержден Порядок предоставления служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях специализированного жилищного фонда органов внутренних дел Российской Федерации. В силу его пункта 15 договор найма жилого помещения специализированного жилищного фонда заключается (продлевается) по решению жилищной комиссии по вопросам предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда с указанным в части 3.2 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ гражданином на основании его личного рапорта (заявления) на срок не более двух лет. В связи с принятием этого приказа сотрудники органов внутренних дел были исключены из сферы действия Типового положения Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2022 года № 1355 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 года № 897», которым, по существу, было завершено формирование нового правового регулирования.
Между тем законодатель не предусмотрел ни переходного периода, отсрочивающего действие новых норм, ни придания обратной силы законоположению о повышенной выслуге лет в органах внутренних дел, при наличии которой не допускается выселения уволенного со службы сотрудника из занимаемого им служебного жилого помещения. Сохраняя за уволенными со службы в органах внутренних дел гражданами, состоящими на учете в качестве имеющих право на получение единовременной социальной выплаты или нуждающихся в жилом помещении, право пользования жилыми помещениями специализированного жилищного фонда органов внутренних дел до момента обеспечения их постоянным жильем, Федеральный закон № 485-ФЗ обусловил возникновение данного права наличием у гражданина более длительного стажа службы – не менее 25 лет в календарном исчислении по сравнению с 10 годами, предусмотренными ранее действовавшим правовым регулированием.
Соответственно, федеральный законодатель, исходя из статей 7, 40 (части 1 и 3) и 71 (пункты «з», «т») Конституции Российской Федерации и действуя в рамках предоставленной ему дискреции, был вправе изменить условия возникновения и реализации конституционного права сотрудников органов внутренних дел на жилище с учетом баланса конституционных целей и ценностей и, в частности, обусловить возникновение права временного пользования жилым помещением специализированного жилищного фонда после увольнения гражданина из органов внутренних дел наличием у него более длительного стажа службы. Следовательно, предпринятое Федеральным законом № 485-ФЗ наделение данным правом более узкого круга уволенных из органов внутренних дел граждан – а именно тех, кто отдал службе в полиции большую часть своей профессиональной жизни, – как таковое в противоречие с Конституцией Российской Федерации не вступает.
Поскольку Федеральный закон № 485-ФЗ не содержал положений о придании обратной силы введенной им более строгой норме о продолжительности выслуги лет в органах внутренних дел, при наличии которой не допускается выселения уволенного со службы сотрудника из занимаемого им служебного жилого помещения, возможность его применения к жилищным отношениям, возникшим до вступления его в силу (30 декабря 2021 года), законодателем не подразумевалась.
Более того, принимая новое регулирование, которому не придано обратной силы, законодатель прямо указал в части 3.2 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ, что предусмотренная в ней гарантия распространяется на гражданина, если он имеет стаж службы в органах внутренних дел не менее 25 лет в календарном исчислении, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Тем самым оспариваемая норма не только в силу своего конституционного смысла, но и по своему буквальному содержанию не может исключать реализации прав, приобретенных гражданами на основании ранее действовавшего законодательства, даже если их увольнение из органов внутренних дел формально состоялось после введения в силу нового правового регулирования, как это произошло в случае заявителя.
Между тем толкование части 3.2 статьи 8 Федерального закона № 247-ФЗ ответственными за жилищное обеспечение сотрудников органами внутренних дел и судами не только не отличается однородностью, но и не исключает ретроактивного применения ограничительного регулирования к ранее возникшим жилищным отношениям, основанным на предшествующем правовом регулировании, которое предоставляло право пользования служебным жилым помещением более широкому кругу уволенных со службы сотрудников. Так, если при первоначальном рассмотрении дела заявителя суды связали момент возникновения жилищного правоотношения с датой заключения с ним договора найма служебного помещения (31 марта 2021 года), в результате чего действие введенной позднее и ухудшающей его положение нормы на него распространено не было, то при новом рассмотрении они сочли, что спорные отношения возникли с даты издания приказа об увольнении заявителя (10 января 2022 года), а потому подлежит применению уже новое правовое регулирование. В результате второго варианта толкования оспариваемое положение лишило М. права дальнейшего пользования занимаемым по договору найма служебным жилым помещением, хотя у него были основания полагать, что в силу прямого указания нормативных актов, действовавших во время заключения с ним договора найма и последующего принятия им решения об увольнении со службы, такое право пользования за ним сохраняется.
Создаваемая неоднородной судебной практикой неопределенность в вопросе о реализации уволенными со службы в органах внутренних дел гражданами права пользования жилыми помещениями специализированного жилищного фонда, предоставленными им по договору найма, усугубляется длительными сроками ожидания положенного им по закону постоянного жилья (субсидии на его приобретение или строительство) и вытекающими из этого неблагоприятными последствиями выселения их (зачастую вместе с членами их семей) из единственного жилого помещения на условиях, которые не были разумно предсказуемы в момент заключения ими договора найма.
Изменения законодателем в рамках своей широкой дискреции условий социальной поддержки в области жилищных отношений в пользу граждан, прослуживших в органах внутренних дел более длительное время, не должны предполагать придания новому правовому регулированию такого смысла, который лишил бы права пользования жилыми помещениями специализированного жилищного фонда тех сотрудников органов внутренних дел и граждан, уволенных со службы, которые приобрели его на основании ранее действовавшего закона. Иное означало бы – вопреки конституционным принципам равенства всех перед законом и судом и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства – нарушение возникших из ранее действовавшего регулирования обязательств государства по отношению к гражданам, которые заключили договоры найма жилых помещений специализированного жилищного фонда на условиях, не предполагавших их выселения после увольнения со службы до предоставления гарантированного им законом постоянного жилья или единовременной социальной выплаты.
Суд постановил: Признать часть 3.2 статьи 8 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку она по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не допускает выселения уволенного со службы в органах внутренних дел гражданина из жилого помещения специализированного жилищного фонда без предоставления ему другого жилого помещения или единовременной социальной выплаты на его приобретение, если он – на момент вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 2021 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – состоял на учете в качестве имеющего право на получение единовременной социальной выплаты или нуждающегося в жилом помещении, имел стаж службы не менее 10 лет в календарном исчислении и проживал в жилом помещении специализированного жилищного фонда по ранее заключенному с органом внутренних дел договору найма.
Выявленный в настоящем Постановлении конституционно-правовой смысл части 3.2 статьи 8 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.
Судебные постановления по делу гражданина М., вынесенные на основании части 3.2 статьи 8 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.
Мнение эксперта
Конституционный Суд РФ, реализуя основные направления социальной политики государства, обосновал необходимость защиты права на обеспечение жильем сотрудников органов внутренних дел имеющих определенный стаж службы.
Указанные отношения в случае с М. должны иметь действие обратной силы, если право лица возникло до вступления в силу нового закона. Законодатель при принятии и введении в действие новых нормативно-правовых актов должен учитывать следующие принципы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел: адресность мероприятий, предусматривающих предоставление помощи конкретным нуждающимся лицам, дифференцированный подход при определении размеров и видов помощи, комплексность социальной помощи.
Для исключения судебных споров и реализации принципа справедливости предлагается внести изменения в ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 19.07.2011 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также разработать и принять Федеральный закон «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения сотрудников органов внутренних дел».
Зарина Александра Михайловна, доцент Кафедры международного и публичного права Финансового университета при Правительстве РФ, к.ю.н., доцент
