10.04.2025 КС РФ Определением № 906-О отказал в принятии к рассмотрению жалобы по делу о проверке конституционности подпункта «в» пункта 45 Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан (утв. Постановлением Правительства РФ от 21.07.2008 № 549), а также первого предложения абзаца шестого пункта 81(11) Правил предоставления коммунальных услуг (утв. Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354).
Суть дела
Гражданин оспаривал конституционность подпункта «в» пункта 45 Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан (утв. Постановлением Правительства РФ от 21.07.2008 № 549), а также первого предложения абзаца шестого пункта 81(11) Правил предоставления коммунальных услуг (утв. Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354). Основанием жалобы заявителя стало отключение поставки газа в принадлежащий ему жилой дом, в том числе используемого для отопления, в связи с задолженностью за поставленный ресурс и зафиксированным вмешательством в прибор учета газа.
Как следует из материалов дела, в ходе проведенной в июне 2019 года поставщиком газа проверки выявлен факт несанкционированного вмешательства в работу прибора учета газа, установленного в принадлежащем заявителю жилом доме. На основании акта проверки был произведен перерасчет платы за поставленный ресурс, с использованием повышающего коэффициента. Однако, с результатами проверки и произведенными на ее основании доначислениями гражданин не согласился, начисленную поставщиком газа плату не погасил. В связи с тем, что указанная задолженность не была погашена, поставщик прекратил поставку газа в домовладение заявителя, притом что газ использовался в том числе для отопления жилого помещения.
Решением суда первой инстанции заявителю отказано, в том числе в признании незаконными акта проверки газового оборудования и приборов учета газа, установленных в принадлежащем ему жилом доме, расчета задолженности и доначисления платы за поставленный газ в связи с выявленным несанкционированным вмешательством в работу прибора учета газа, а также в возложении на поставщика газа обязанности восстановить подачу газа в домовладение. С этим решением согласились суды апелляционной и кассационной инстанций.
В анализируемом Определении № 906-О Конституционный Суд акцентировал, что действующее законодательство уже содержит прямые гарантии недопустимости отключения наиболее важных коммунальных услуг. В частности, Правилами предоставления коммунальных услуг (Постановление Правительства РФ № 354) установлен императивный запрет приостанавливать предоставление коммунальной услуги отопления за неуплату, а в многоквартирных домах – также холодного водоснабжения. Эта норма обусловлена климатическими особенностями России, где продолжительная зима и низкие температуры делают отопление жизненно необходимым для сохранности жилья и здоровья граждан. Конституционный Суд указал, что такая исключительная защита отопления соответствует социальному характеру российского государства и принципу солидарности (ст. 7 Конституции РФ). Фактически отопление (и связанное с ним снабжение энергоносителем) включено в перечень «неотключаемых» услуг, необходимых для поддержания жилого помещения в пригодном для проживания состоянии. Суд подчеркнул, что эта оценка значимости отопления в равной мере применима не только к квартирам в многоквартирных домах, но и к индивидуальным жилым домам – в последнем случае газоснабжение, используемое для отопления дома, играет ту же роль, что централизованное отопление в квартире.
Общая тенденция современной судебной практики по спорам в сфере газоснабжения – стремление обеспечить справедливый баланс и соразмерность мер ответственности. Верховный Суд РФ еще в Постановлении Пленума от 27.06.2017 № 22 разъяснил, что сам по себе факт задолженности по оплате коммунальной услуги не является безусловным основанием для приостановления или ограничения ее предоставления. Действия исполнителя коммунальных услуг (в нашем случае – газоснабжающей организации), направленные на отключение, должны быть соразмерны допущенному нарушению, не выходить за пределы необходимого для пресечения нарушения, не нарушать права и законные интересы других лиц и не создавать угрозу жизни и здоровью окружающих. Эта правовая позиция легла в основу множества судебных решений по делам об отключении газа за неуплату.
Суды общей юрисдикции, рассматривая споры между газоснабжающими организациями и потребителями, все чаще признают, что отключение жилого помещения от газоснабжения, если газ используется для целей отопления, может быть несоразмерной мерой ответственности, суды готовы признать отключение газа незаконным, если оно фактически равносильно отключению отопления и угрожает основам достойной жизни граждан.
Позиция Верховного Суда
Верховный суд РФ отказал Гражданину (Заявителю) в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам этого суда.
По мнению заявителя, оспариваемые нормативные положения не соответствуют Конституции РФ), поскольку нарушают баланс интересов поставщика газа и его потребителей (абонентов).
Правовая квалификация вмешательства в счетчики в подобных делах сводится к несанкционированному потреблению коммунального ресурса. Согласно Правилам № 354, установление факта вмешательства дает поставщику право произвести перерасчет объема потребленного газа по нормативам потребления с коэффициентом (как при отсутствии счетчика либо его неисправности по вине потребителя). Это, по сути, гражданско-правовая санкция, компенсирующая поставщику ущерб от недоучтенного потребления. Дополнительно, вмешательство в прибор учета может повлечь административную ответственность по ст. 7.19 КоАП РФ (самовольное подключение и использование электро-, тепло-, газа или воды) или даже уголовную ответственность за кражу ресурса, если будет доказан умысел хищения газа в значительном объеме. Однако в большинстве случаев вопрос решается в гражданско-правовом порядке: потребителя обязывают оплатить доначисленную сумму долга, а восстановление подачи газа ставится в зависимость от погашения задолженности и устранения нарушений.
Позиция Конституционного Суда
Заявитель обратился в Конституционный суд РФ с жалобой.
Конституционный Суд РФ отказал в принятии жалобы к рассмотрению, но в определении № 906-О от 10.04.2025 дал расширенное толкование баланса интересов между поставщиками и потребителями коммунальных ресурсов, особенно газа.
Согласно Конституции РФ каждый имеет право на жилище, а органы государственной власти и местного самоуправления создают условия для осуществления данного права, что в том числе предполагает необходимость обеспечения надлежащих условий проживания граждан в жилых помещениях. Следовательно, на государстве в лице органов законодательной и исполнительной власти лежит обязанность обеспечить необходимые правовые, организационные и экономические условия для приобретения гражданами коммунальных ресурсов (коммунальных услуг) в объеме, достаточном для удовлетворения их жизненных потребностей, и надлежащего качества.
Вместе с тем Конституция РФ возлагает на государство и обязанность создавать условия для максимально эффективного потребления энергетических ресурсов, в том числе посредством его учета, фиксируя что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Как ранее указывал Конституционный Суд РФ, реализацией приведенных конституционно-правовых требований обусловлен комплексный, межотраслевой характер правового регулирования отношений потребления гражданами коммунальных ресурсов. Исходя из этого, нормативное регулирование отношений в сфере снабжения энергетическими ресурсами – с учетом необходимости соблюдения конституционных прав, рационального использования природных ресурсов – должно основываться на вытекающих из Конституции РФ принципах определенности, справедливости и соразмерности вводимых ограничений конституционно значимым целям, с тем чтобы достигался разумный баланс интересов участников данных отношений.
Роль профильных разъяснений. До 2014 года вопросы коммунального хозяйства курировало Минрегионразвития России. После упразднения Минрегиона регулирование в сфере коммунальных услуг было перераспределено между Министерством строительства и ЖКХ (Минстрой, отвечающий за жилищное законодательство) и Министерством энергетики РФ (Минэнерго, курирующий энергоснабжение, включая газ). Минэнерго России играет ключевую роль в разработке нормативной базы газоснабжения.
В последние годы Министерство энергетики инициировало обновление ряда нормативных актов, призванных модернизировать и уточнить правила работы с потребителями газа. Например, Правительством РФ еще 1 ноября 2021 года было принято Постановление № 1901 об утверждении новых Правил поставки газа в Российской Федерации. Однако эти новые правила в основном ориентированы на оптовые и промышленные поставки газа; их вступление в силу для всех сфер неоднократно откладывалось. Существенно, что сами новые Правила № 1901 прямо исключают свое применение к договорам поставки газа с населением – в них указано, что положения новых Правил не распространяются на отношения по поставке газа гражданам-потребителям по коммунально-бытовым нуждам. Это означает, что для населения по-прежнему действуют старые Правила 2008 года № 549, скорректированные с учетом иных актов.
Такая двойственная система требует внимательного отношения и, вероятно, в будущем Минэнерго разработает отдельный нормативный акт, специально регулирующий поставку газа гражданам, который учтет специфику этой сферы и накопленную судебную практику.
В развитие приведенных конституционных предписаний Жилищный кодекс РФ устанавливает, что никто не может быть ограничен в праве получения коммунальных услуг иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены названным Кодексом и другими федеральными законами. При этом условия предоставления коммунальных услуг конкретизируются также в ином отраслевом регулировании.
На основании Федерального закона «О газоснабжении в РФ» Правительством РФ утверждены Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан. Правила, развивая положения названного закона – согласно которым, при несоблюдении потребителями газа условий договоров поставщики вправе уменьшить или прекратить поставки газа в порядке, установленном Правительством РФ – закрепляет основания для одностороннего приостановления поставщиком газа исполнения обязательств с предварительным письменным уведомлением абонента, называя среди них неоплату или неполную оплату потребленного газа в течение 2 расчетных периодов подряд. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что данные положения Правил направлены на обеспечение баланса интересов сторон договора энергоснабжения (газоснабжения).
Вместе с тем баланс интересов основан не только на принципах рыночной экономики, проявлением которых служит возможность приостановления исполнения обязательства как одностороннее средство защиты прав кредитора-поставщика в случае несвоевременной оплаты абонентом поставленного объема газа, но и на самом значении газа как ресурса, необходимого для обеспечения удовлетворения коммунально-бытовых нужд граждан. Этим, в свою очередь, предопределяется необходимость особого регулирования данного вида договоров и возникающих из них отношений.
Правилами предоставления коммунальных услуг установлен порядок приостановления предоставления коммунальной услуги, в частности, в случае ее неполной оплаты потребителем.
Перечень предоставляемых гражданам коммунальных услуг, приостановление которых в силу приведенных нормативных положений не допускается, является исчерпывающим. Включение в него услуг по отоплению обусловлено особенностями географического расположения России, предопределяющего характерные для значительной части ее территории продолжительную зиму и сопутствующие этому времени года отрицательные температуры.
Коммунальная услуга по отоплению обеспечивает сохранность многоквартирного дома в части поддержания его в состоянии, исключающем разрушение его элементов вследствие промерзания или отсыревания, а также соблюдение нормативно установленных требований к температуре и влажности, необходимых для использования помещений по целевому назначению.
Приведенные нормативные положения призваны обеспечить пригодность жилого помещения для постоянного проживания в нем граждан вне зависимости от факта неоплаты коммунальной услуги по отоплению, что соответствует социальному характеру российского государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и диктуется необходимостью обеспечения экономической и социальной солидарности.
Практика высших судов исходит из того, что Правила предоставления коммунальных услуг не применяются к отношениям, возникающим при поставке газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд и регулирование которых осуществляется в соответствии с Правилами поставки газа, не исключает применения в неурегулированной этим нормативным правовым актом части Правил предоставления коммунальных услуг.
В связи с этим получила достаточно широкое распространение практика не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения, не нарушать прав и законных интересов других лиц и не создавать угрозу жизни и здоровью окружающих, исходить из того, что отключение жилого помещения от газоснабжения, используемого для целей отопления, с учетом обстоятельств конкретного дела может являться мерой, несоразмерной нарушению в виде неоплаты поставленного ресурса.
Положения Правил предоставления коммунальных услуг являются элементом правового регулирования, направленного на защиту интересов добросовестно действующих юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), предоставляющих потребителю коммунальные услуги, путем предупреждения и пресечения недобросовестных действий потребителя коммунальных услуг.
Как упоминалось, на 2026 год намечено введение новых Правил поставки газа в РФ (Постановление № 1901) для оптового рынка, а население пока остается под нормами 2008 года. Однако очевидно, что и для населения требуются обновленные правила, учитывающие реалии последних лет – массовое оснащение домов счетчиками, цифровизацию услуг, появление новых форм расчетов. Вероятно, Правительство РФ поручит Минэнерго и Минстрою разработать единую концепцию регулирования поставок коммунальных ресурсов гражданам. Это может вылиться либо в отдельный правовой акт по газоснабжению населения, либо в комплексные изменения Правил № 354. В таком документе могли бы быть прямо прописаны все существенные гарантии, выработанные практикой (включая запрет отключения газа-отопления), а также алгоритмы взаимодействия поставщика с исполнителями коммунальных услуг (управляющими организациями, ТСЖ) в многоквартирных домах.
Закрепляя, что отступление от определенных критериев состояния прибора учета, признается несанкционированным вмешательством в работу прибора учета, данное положение не устанавливает ограничения прав граждан, не выходит за пределы правотворческих полномочий Правительства РФ, и также не может расцениваться в качестве нарушающего конституционные права гражданина в указанном им аспекте. Ставя под сомнение конституционность этого положения, заявитель, по сути, выражает несогласие с выводами судов о доказанности факта несанкционированного вмешательства в работу спорного прибора учета газа и о соблюдении поставщиком газа процедуры приостановления исполнения обязательств по поставке газа.
Организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган местного самоуправления, являющийся заказчиком подготовки проекта документа территориального планирования;
Суд указал, что по буквальному смыслу правовые нормы допускают возможность согласования по умолчанию проекта генерального плана уполномоченным органом.
Вместе с тем, для земель населенных пунктов не действует целый ряд ограничений, установленных федеральным законодательством для земель лесного фонда. В то время как разрешенное использование на землях лесного фонда ограничено определенными целями, к которым не относится осуществление большинства видов экономической деятельности.
В связи с этим орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генерального плана без положительного заключения на проект, и обязан проявлять инициативу в получении сведений относительно подготовки заключения на проект.
Срок, установленный для согласования, не может иметь пресекательного характера (в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда).
В судебной практике сложился подход, в соответствии с которым генеральный план, предусматривающий включение в границы населенных пунктов земель лесного фонда, не может быть утвержден в отсутствие положительного заключения, в том числе по истечении нормативно определенного срока его согласования. Суды ограничительно интерпретируют возможность признания проекта генерального плана согласованным, если такой план предполагает изменение статуса земель лесного фонда.
Такое толкование, хотя оно и не следует из буквального содержания оспариваемых норм, нельзя рассматривать как нарушающее права муниципальных образований.
Таким образом, оспариваемые нормы ГсК РФ признаны не противоречащими Конституции РФ.
Мнение эксперта
Конституционный Суд РФ вновь подтвердил, что баланс публичных и частных интересов в сфере ЖКХ требует высокой чувствительности со стороны правоприменителей.
В анализируемом Определении № 906-О Конституционный Суд акцентировал, что действующее законодательство уже содержит прямые гарантии недопустимости отключения наиболее важных коммунальных услуг. В частности, Правилами предоставления коммунальных услуг (Постановление Правительства РФ № 354) установлен императивный запрет приостанавливать предоставление коммунальной услуги отопления за неуплату, а в многоквартирных домах – также холодного водоснабжения.
Одностороннее отключение коммунального ресурса возможно только при наличии комплексной правовой и фактической оценки, включая характер потребления ресурса. Постановление развивает ранее выраженные подходы КС РФ (например, Постановление от 20.12.2018 № 46-П), подчеркивая необходимость особого режима защиты права на жилище, если речь идет о ресурсах, критичных для отопления.
Важно отметить, что Постановление КС РФ фиксирует разграничение между договорным правом и публичными гарантиями пригодности жилья. Практика показывает, что суды общей юрисдикции все чаще оценивают законность отключений газа с точки зрения соразмерности и последствий для качества проживания. Это постановление укрепляет такую тенденцию и должно быть учтено потребителями при реализации своих прав и обязанностей.
юрист, член Союза юристов-блогеров при АЮР, Лавренова Мария Геннадьевна.
