28 июня 2023 года Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации вынесено Определение № 308-ЭС23-2251 о взыскании расходов на перевозку пассажиров, имеющих право на льготный проезд.

Суть дела

ООО «Волгодонское ПАТП-2» обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Ростовской области в лице Министерства финансов Ростовской области о взыскании за счет казны Ростовской области убытков в виде недополученной платы с пассажиров, пользующихся льготным проездом на городском пассажирском транспорте, с мая по сентябрь 2021 г. в размере 1 361 296 руб. 87 коп.

В качестве третьих лиц привлечены Министерство труда и социального развития Ростовской области, Администрация города Волгодонска, муниципальное казенное учреждение «Департамент строительства и городского хозяйства», Департамент труда и социального развития Администрации города Волгодонска.

Согласно материалам дела, между Департаментом труда и социального развития и ООО «Волгодонское ПАТП-2» заключен договор от 15.01.2021 № 5, в соответствии с которым во исполнение постановления Правительства Ростовской области от 15.12.2011 № 232 общество (перевозчик) предоставляет услуги по перевозке отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Ростовской области в соответствии с Областными законами Ростовской области от 22.10.2004 № 163-3C «О социальной поддержке тружеников тыла», от 22.10.2004 № 164-ЗС «О социальной поддержке граждан, пострадавших от политических репрессий», от 22.10.2004 № 175-ЗС «О социальной поддержке ветеранов труда», от 20.09.2007 № 763-ЗС «О ветеранах труда Ростовской области» в рамках предоставления департаментом мер социальной поддержки гражданам по проезду на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси), а департамент возмещает расходы перевозчику за проезд на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси) граждан, в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели в областном бюджете, на основании ежемесячных отчетов о количестве выданных единых проездных талонов, ежемесячных отчетов о количестве фактически перевезенных льготных категорий граждан и ежемесячных актов о фактически предоставленных услугах по перевозке отдельных категорий граждан, которые определены сторонами в приложении 1, являющимся неотъемлемой частью данного договора (пункт 1.1).

Общество обязалось в течение срока действия договора предоставлять гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки, льготный проезд в городском пассажирском транспорте (кроме такси) в соответствии с правовыми актами, указанными в пункте 1.1 договора, при предъявлении гражданами соответствующего удостоверения, дающего право на льготный проезд, и единого проездного талона (пункт 2.1 договора).

Условиями договора урегулирован порядок обмена между сторонами документами, подтверждающими факт оказания услуг и их объем (пункт 2.2), а также установлено, что возмещение расходов общества по перевозкам льготных категорий граждан производится в размере 265 руб. в месяц на каждого гражданина, по количеству фактически перевезенных льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на эти цели (пункт 2.6 договора).

По пункту 2.7 договора возмещение расходов перевозчику осуществляется в соответствии с методикой распределения, установленной подпунктом 6.1.3 пункта 6 приложения 1 к постановлению Правительства Ростовской области от 15.12.2011 № 232, и отчетами муниципального казенного учреждения «Департамент строительства и городского хозяйства».

Во исполнение договора сторонами составлены акты о фактическом возмещении расходов ООО «Волгодонское ПАТП-2» по перевозке в общественном транспорте областных льготников в соответствии с выданными едиными социальными проездными талонами от 03.06.2021 № 95 (за май 2021 г.), от 06.07.2021 № 125 (за июнь 2021 г.), от 05.08.2021 № 145 (за июль 2021 г.), от 07.09.2021 № 171 (за август 2021 г.) и от 04.10.2021 № 189 (за сентябрь 2021 г.), на основании которых обществу выплачены суммы возмещения соответственно 198 687 руб. 18 коп., 230 701 руб. 58 коп., 212 387 руб. 84 коп., 222 338 руб. 57 коп., 450 147 руб. 96 коп.

ООО «Волгодонское ПАТП-2», не согласившись с размером полученного возмещения и считая, что имеет право на компенсацию расходов, понесенных в связи с перевозкой льготных категорий граждан, исходя из экономически обоснованного тарифа на регулярные перевозки общественным транспортом в городском сообщении, утвержденного постановлением Администрации города Волгодонска от 19.12.2018 № 2909, то есть сверх ограничения размера выплат, установленного договором, обратилось в суд с иском по настоящему делу.

Позиция судов

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 05.07.2022, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2022 и постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.11.2022, исковые требования удовлетворены.

Суд первой инстанции, удовлетворяя иск, исходил из того, что на территории Ростовской области не определены порядок и методика расчета компенсации разницы между затратами транспортных организаций на обеспечение равной доступности услуг для отдельных категорий граждан и стоимостью единого социального проездного билета, а в соответствии с установленными для общества тарифами на перевозку компенсация расходов, осуществляемая исходя из цены льготных билетов, не приводит к полному возмещению понесенных обществом расходов.

Суд пришел к выводу, что возникшие у истца убытки в связи с предоставлением льгот в общественном пассажирском транспорте отдельным категориям граждан, в отношении которых оказываются меры социальной поддержки, подлежат возмещению за счет казны субъекта Российской Федерации.

Министерство финансов Ростовской области, не согласившись с вынесшими решениями, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой.

Позиция Верховного Суда

По данному делу ВС РФ выявил существенные нарушения норм права, которые повлияли на исход дела и не были учтены следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941–1945 годов, жертв политических репрессий, в том числе, за счет средств предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, отнесена к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Областным законом Ростовской области от 30.06.2006 № 507-ЗС «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа» исполнительно-распорядительные органы городских округов в Ростовской области наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа (часть 1 статья 1). Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета (часть 1 статьи 4).

Постановлением Правительства Ростовской области от 15.12.2011 № 232 утверждено Положение о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их предоставления.

Положение о расходовании средств (в редакции, действующей в спорный период) устанавливает порядок расходования субвенций, представляемых из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Ростовской области, на осуществление, в числе прочего, полномочий в части предоставления мер социальной поддержки в денежном и (или) натуральном выражении, предусмотренных Областным законом Ростовской области от 22.10.2004 № 175-ЗС «О социальной поддержке ветеранов труда», Областным законом Ростовской области от 22.10.2004 № 163-ЗС «О социальной поддержке тружеников тыла», Областным законом Ростовской области от 22.10.2004 № 164-ЗС «О социальной поддержке граждан, пострадавших от политических репрессий», Областным законом Ростовской области от 20.09.2007 № 763-ЗС «О ветеранах труда Ростовской области» (далее совместно – областные законы Ростовской области), за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщения.

Предоставление субвенций из областного бюджета бюджетам местных образований на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных областными законами Ростовской области, осуществляет Министерство труда и социального развития Ростовской области (пункт 1, подпункт 2.1 пункта 2 Положения о расходовании средств).

В соответствии с областными законами Ростовской области ветеранам труда, труженикам тыла, гражданам, пострадавшим от политических репрессий, ветеранам труда Ростовской области предоставляются льготы по бесплатному проезду в городском пассажирском транспорте.

Согласно пункту 4.1 Положения о расходовании средств администрации муниципальных образований заключают с поставщиками транспортных услуг муниципальные контракты о предоставлении транспортных услуг на очередной финансовый год.

Субвенции из бюджета Ростовской области, предназначенные для финансирования указанных льгот, направляются органам социальной защиты населения муниципальных образований, которые расходуют их на выплаты поставщикам транспортных услуг (пункт 5, подпункт 6.1 пункта 6 Положения о расходовании средств).

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные, в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Таким образом, именно неисполнение обязанности по выплате компенсации не полученной от потребителей платы влечет возникновение убытков.

Ссылаясь на отсутствие установленного на законодательном уровне способа расчета размера неполученной платы от льготных категорий пассажиров и их количества и, как следствие, возможность использования расчетного метода исходя из конкретных обстоятельств дела, суды не приняли во внимание предусмотренный в Ростовской области механизм возмещения названных расходов.

Так, подпунктом 6.1.3 пункта 6 Положения о расходовании средств установлено, что льготный проезд в соответствии с областными законами Ростовской области осуществляется по единому проездному талону, выдача которого производится органами социальной защиты населения бесплатно и без ограничения срока действия.

Финансирование расходов за проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов осуществляется органами социальной защиты населения или финансовыми органами муниципальных образований ежемесячно согласно заключенным органами социальной защиты населения договорам с транспортными предприятиями и отчетам на 1-е число месяца, в котором осуществляется финансирование, в размере 265,0 руб. в месяц по количеству фактически перевезенных льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов.

Указанным подпунктом предусмотрено, что при наличии нескольких транспортных предприятий финансирование производится по формуле, согласно которой сумма финансирования i-го транспортного предприятия в месяц (Ci) определяется как произведение отношения общей суммы финансирования услуг по перевозке льготных категорий граждан (Си) к численности перевезенных граждан льготных категорий по всем транспортным предприятиям (Чл) на численность перевезенных граждан льготных категорий по i-му транспортному предприятию (Члi).

Постановление Правительства Ростовской области от 15.12.2011 № 232 является действующим нормативным правовым актом, установившим порядок компенсации, методику расчета и исходные данные, необходимые для расчета размера выпадающих доходов перевозчиков, и подлежало применению при рассмотрении настоящего спора.

Мнение эксперта

Из данного Определения важно отметить, что при осуществлении правового регулирования такого вида предпринимательской деятельности, как оказание услуг по перевозке пассажиров общим принципом регулирования правоотношений в названной сфере является необходимость соблюдения баланса между интересами пассажиров как экономически более слабой стороны в этих правоотношениях, которым должна быть обеспечена равнодоступность предлагаемых услуг, и интересами перевозчиков, эффективное функционирование которых предполагает возмещение им затрат на оказание таких услуг.

Бердникова Анна Александровна, кандидат юридических наук, практикующий юрист, научный сотрудник, преподаватель Кафедры правового регулирования экономической деятельности Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

По данному спору суды не приняли во внимание, предусмотренный в Ростовской области механизм возмещения названных расходов, и ссылались на отсутствие установленного на законодательном уровне способа расчета размера неполученной платы от льготных категорий пассажиров и их количества и, как следствие, возможность использования расчетного метода исходя из конкретных обстоятельств дела.

Бердникова Анна Александровна, кандидат юридических наук, практикующий юрист, научный сотрудник, преподаватель Кафедры правового регулирования экономической деятельности Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *