22.06.2023 Определением Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ № 301-ЭС21-8488 по делу № А17-2546/2020 отказано в удовлетворении заявления Общества к Комитету по управлению имуществом городского округа о пересмотре по новым обстоятельствам ранее вынесенного Определения ВС РФ о признании незаконным решения уполномоченного органа об отказе в выдаче разрешения на использование находящихся в муниципальной собственности земельных участков без их предоставления и без установления сервитутов для размещения сооружений связи (объектов).
Суть дела
Ранее Общество (далее — Истец) обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Комитета по управлению муниципальным имуществом городского округа (далее — Администрация; Комитет; КУМИ; Ответчик) об отказе в выдаче разрешений на использование земельных участков и об обязании Комитета выдать соответствующие разрешения.
При рассмотрении дела установлено, что Общество декабре 2019 и январе 2020 обратилось в Администрацию г.о. с заявлениями о выдаче разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, на территории области без предоставления земельных участков и установления сервитутов.
10.02.2020 года КУМИ отказал в выдаче разрешений со ссылкой на соответствующий пункт Административного регламента.
Считая оспариваемое решение незаконным Общество обратилось в Арбитражный суд.
По мнению заявителя, антенно-мачтовое сооружение (далее — АМС) (железобетонный столб высотой 30 м, глубина заглубления до 4 м) с установленными на нем антенной и оборудованием сотовой связи относится к иным сооружениям связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство, которые включены в перечень объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 03.12.2014 № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» (далее — Постановление № 1300).
Как отметил Комитет, в письме главного архитектора Администрации г.о. указано, что характеристики объекта, можно отнести к объектам, относящимся к железобетонным, металлическим или композиционным опорам высотой не более 30 м от уровня земли, предназначенных для размещения антенно-фидерных устройств и вспомогательного оборудования, линий и средств связи, кабелей электропитания, при строительстве которых требуется устройство малозаглубленного фундамента глубиной не более 4 м от уровня земли с обязательным снятием почвенно-растительного слоя и заменой на необходимую глубину слабонесущего грунта на привозной грунт подготовки, соответственно необходимо получение разрешения на строительство при размещении подобного объекта. То есть данные объекты не применимы к пункту 1 Постановления № 1300.
Также дополнительно, Комитет ссылался на подп. 2.5.19 п. 2.5 раздела 2 Правил благоустройства г.о., утв. Решением городской Думы г.о., согласно которого, на всей территории городского округа запрещается, в том числе размещение антенно-мачтовых сооружений на землях или земельных участках в радиусе менее 50 м от жилых домов, земельные участки под которыми не образованы, границ земельных участков, на которых расположены жилые дома, здания дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций.
Ссылка КУМИ и Администрации на пункт 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ суд посчитал необоснованным по следующим основаниям.
Согласно указанному пункту ГрК РФ, установлено, что выдача разрешения на строительство не требуется в иных случаях, если в соответствии с Кодексом, нормативными правовыми актами Правительства РФ, законодательством субъектов РФ о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.
Постановлением Правительства РФ «Об определении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство» установлено, что получение разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции линий связи и сооружений связи, не являющихся особо опасными, технически сложными объектами связи.
При этом, под особо опасными, технически сложными сооружениями связи, согласно ФЗ «О связи» понимаются сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров.
Документов, что металлические опоры Общества являются особо опасными, технически сложными объектами связи административным органом не представлено.
Ссылка на подп. 2.5.19 п. 2.5 судом отклоняется, поскольку данные изменения внесены Решением городской Думы городского округа после обращения Истца и дачи ответа со стороны Комитета. Таким образом, в данных правоотношениях п. 2.5.19 Правил благоустройства не применяется.
Кроме того, в своем отказе Комитет привел только единственный довод для невозможности размещения объектов Истца, иные основания отказа в ответе 10.02.2020 года отсутствовали.
Решением Арбитражного суда области заявленные требования удовлетворены, оспариваемый Обществом отказ в выдаче разрешения на использования земельных участков признан незаконным, на ответчика возложена обязанность выдать соответствующие разрешения.
Суды апелляционной и кассационной инстанций не нашли оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции.
В кассационной жалобе, поданной в ВС РФ, Администрация, ссылаясь на нарушение судами трех инстанций норм материального и процессуального права, просила отменить указанные судебные акты в части обязания Комитета и Администрации выдать Обществу разрешения на использование земельных участков.
Податель жалобы полагал, что суды, обязывая Комитет и Администрацию выдать разрешение на возведение указанных сооружений, необоснованно не учли существующий на момент вынесения судебных актов нормативный запрет на возведение таких антенно-мачтовых сооружений связи на расстоянии менее 50 метров от жилых домов, не учли опасность падения металлической опоры связи на частные жилые дома (п. 2.5.19 Правил благоустройства).
Возникший спор привлек внимание к ряду вопросов, вызывающих затруднения. На практике чаще возникают судебные споры, в которых в том числе решается вопрос об отнесении объекта (зданий, строений, сооружений) к недвижимости. Четких критериев, позволяющих отнести объект к недвижимой вещи, либо к объекту, не являющемуся объектом недвижимости, действующее законодательство не содержит. Кроме того, понятия «объект недвижимости» и «объект капитального строительства» не идентичны.
Споры, связанные с отнесением сооружения к движимой вещи встречаются реже, и не просты в силу материальной, технической и правовой квалификаций вещи. Юридические аспекты «некапитальности» осложнены природой объекта. Действующее законодательство и правоприменительная практика оперируют понятием «антенно-мачтовое» сооружение. Необходимо сказать, что закону неизвестно легальное определение, а Федеральный закон «О связи» в пунктах 7, 27 статьи 2 формулирует понятие «линии связи», как линии передачи, физические цепи и линейно-кабельные сооружения связи, «сооружения связи», как объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи. Таким образом, антенно-мачтовые сооружения относятся к сооружениям связи.
В своем письме от 05.09.2022 № НЯ-П14-4-070-54126 «О порядке предоставления статистической отчетности» Минцифры России под антенно-мачтовыми сооружениями понимает сооружения, функционально предназначенные для размещения оборудования связи (мачты, башни, столбы).
В целях реализации Федерального закона «О связи» Минцифры утвердил требования к построению, управлению или нумерации, организационно-техническому обеспечению устойчивого функционирования, условиям взаимодействия, эксплуатации сети связи при оказании универсальных услуг телефонной связи, в соответствии с которыми место установки на территории населенного пункта антенно-мачтовых сооружений, необходимых для размещения отдельных элементов сети связи, используемой для оказания универсальных услуг подвижной радиотелефонной связи, определяется оператором универсального обслуживания самостоятельно.
По общему правилу, установленному статьями 51, 55 ГрК РФ, для строительства объектов капитального строительства необходимо получение разрешения на строительство, а после завершения строительства — разрешение на ввод объекта в эксплуатацию
Перечень случаев, в которых для осуществления строительства объектов не требуется выдача разрешения на строительство, установлен частью 17 статьи 51 ГрК РФ. На основании пункта 5 части 17 статьи 51 ГкР РФ законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности также могут быть установлены дополнительные случаи, когда получение разрешения на строительство не требуется.
Соответственно, в иных не указанных в Градостроительном кодексе и в законодательстве субъектов Российской Федерации случаях выдача разрешения на строительство требуется.
Как констатировал ВС РФ суды первой и апелляционной инстанций, исследовав представленные в материалы дела доказательства, сославшись на АПК РФ, статью 39.36 ЗК РФ, статью 51 ГрК РФ, ФЗ «О связи», Закон области «О порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов», Постановление Правительства РФ № 1300, постановление Правительства РФ № 1064 «Об определении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство», Порядок и условия размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденный постановлением Правительства области, пришли к выводу об обоснованности требований Общества, признали оспариваемый отказ незаконным и в качестве устранения нарушения законных прав и интересов Общества обязали Администрацию и Комитет выдать заявителю разрешения на использование испрашиваемых земельных участков без предоставления участков и установления сервитутов в целях возведения сооружений связи.
Суды исходили из того, что у Комитета не было оснований для отказа в выдаче Обществу разрешений на использование публичных земельных участков для размещения сооружений связи, возведение которых не требует получения разрешения на строительство.
Суды посчитали, что ссылка Администрации на Правила благоустройства городского округа, которым запрещено размещение антенно-мачтовых сооружений на земельных участках в радиусе менее 50 м от жилых домов, не может быть принята во внимание, поскольку это правило введено в действие (28.02.2020) после обращения Общества с заявлениями о выдаче разрешений и принятия Комитетом оспариваемого решения, следовательно, не подлежит применению к данным правоотношениям.
Суд округа согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций.
Судебная коллегия ВС РФ указала, что суды трех инстанций, обязывая Комитет и Администрацию выдать Обществу разрешение на использование земельных участков, неправильно применили нормы материального и процессуального права и не учли следующего.
Согласно АПК РФ в случае удовлетворения требований заявителя по данной категории дел в резолютивной части решения арбитражного суда должно содержаться указание на обязанность соответствующих органов, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, следовательно, арбитражный суд должен рассмотреть вопрос о возможности принятия мер к устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя.
Решение суда о принятии таких правовосстановительных мер должно соответствовать положениям действующего законодательства и быть исполнимым на дату его принятия. При установлении способа и срока устранения нарушения необходимо учитывать положения законодательства, в области применения которого был издан оспариваемый ненормативный правовой акт (принято оспариваемое решение).
В случае, когда в связи с изменением правового регулирования соответствующее право заявителем утрачено и согласно нормативным правовым актам, действующим на момент рассмотрения дела, принятие благоприятного для заявителя решения со стороны органа или лица, наделенного публичными полномочиями исключается, в том числе поскольку вновь установленные положения нормативных правовых актов устанавливают запрет на ведение той или иной деятельности, суд отказывает в восстановлении нарушенного права, ограничиваясь выводом о незаконности оспоренного индивидуального правового акта, действия (бездействия).
Определением ВС РФ Решение АС, Постановление арбитражного апелляционного суда и Постановление Арбитражного суда округа отменены в части обязания Комитета и Администрации городского округа выдать разрешения на использование земель или земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.
В удовлетворении требований Общества в указанной части отказано.
В остальной части Решение Арбитражного суда, Постановление арбитражного апелляционного суда и Постановление Арбитражного суда округа оставлены без изменения.
Иные обстоятельства. Вместе с тем, для понимания обстоятельств спора, следует обратить внимание на то, что до принятия указанного определения ВС РФ от 1 ноября 2021 года во исполнение другого решения Арбитражного суда Обществу уже были выданы разрешения на использование земель или земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов для размещения сооружений связи, для которых не требуется получение разрешения на строительство, на перечисленных выше земельных участках.
В это же время, в производстве Арбитражного суда находилось дело по иску заместителя прокурора области в защиту интересов городского округа к Обществу об истребовании из незаконного владения земельного участка. Производство по данному делу было приостановлено.
Далее, Общество обратилось в областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим приведенный выше подпункт 2.5.19 Правил благоустройства, в обоснование заявленных требований указав, что Общество является независимым оператором антенно-мачтовой инфраструктуры, предоставляя услуги по размещению технологического оборудования сотовыми операторами. Строительство антенно-мачтовых сооружений (далее — АМС) связи обусловлено целью обеспечения населения бесперебойным доступом к услугам сотовой связи и передачи данных.
По мнению административного истца, оспариваемая норма нарушает законные права и интересы Общества на свободное осуществление предпринимательской деятельности, поскольку вводит ограничение на строительство АМС на территории города путем установления предельно допустимого расстояния от них до жилых домов, считает нарушенной процедуру принятия оспариваемого нормативного акта, поскольку не проведена предусмотренная законодательством оценка регулирующего воздействия.
Применяя данную норму в отношении Общества, органы местного самоуправления требовали прекратить использование земель на основании ранее выданных разрешений на использование земель.
По доводам административного истца оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку административный ответчик не наделен полномочиями по установлению санитарных норм и правил. Между тем, Дума городского округа, вводя названные ограничения, фактически устанавливает санитарно-защитную зону и зону ограничения застройки в отношении любого передающего радиотехнического объекта (далее также – ПРТО) оператора связи независимо от его мощности и иных параметров, что противоречит требованиям санитарных правил и норм.
Решением областного суда в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с выводом суда первой инстанции согласилась по следующим основаниям.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее — Закон № 131-ФЗ).
Закон № 131-ФЗ к вопросам местного значения г.о. относится утверждение правил благоустройства, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории. Правила утверждаются представительным органом соответствующего м.о.
Утверждение правил благоустройства территории Ответчика в силу Устава г.о. находится в исключительной компетенции городской Думы г.о.
Городская Дума на основании Закон № 131-ФЗ, руководствуясь Уставом г.о, в целях защиты здоровья жителей городского округа, 28 февраля 2020 года приняла решение о внесении изменений в Правила путем дополнения пункта 2.5 подпунктом 2.5.19 об установлении запрета на размещение антенно-мачтовых сооружений на землях или земельных участках в радиусе менее 50 м от жилых домов, земельные участки под которыми не образованы, границ земельных участков, на которых расположены жилые дома, здания дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций.
Правила проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам правил благоустройства предусмотрены ГрК РФ. По проекту внесения изменений в Правила благоустройства были организованы и проведены публичные слушания. Итоги публичных слушаний оформлены протоколом. Суд первой инстанции пришел к выводу о соблюдении установленного порядка подготовки проекта.
Утверждение административного истца о нарушении порядка принятия нормативного правового акта ввиду того, что проект оспариваемого решения не подвергся обязательной оценке регулирующего воздействия, направленной на выявление положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, отклонен судом в связи со следующим.
В соответствии с Закон № 131-ФЗ оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов (статья 46).
Закон области, на который ссылается административный истец, регулирует отношения, связанные с проведением оценки регулирующего воздействия проектов актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, обязанности для субъектов инвестиционной деятельности, и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Вместе с тем, оспариваемое решение, не устанавливает новых обязанностей для субъектов предпринимательской либо инвестиционной деятельности, и не может рассматриваться как нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере предпринимательства. Указанный нормативный правовой акт издан в целях формирования комфортной, современной, безопасной и привлекательной городской среды, им определены правила размещения АМС на территориях городского округа, распространяющие свое действие в равной степени на всех лиц безотносительно наличия у них статуса субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и какое-либо специальное нормативное правовое регулирование для названных субъектов не содержит, в частности административный истец не лишен права осуществлять законную предпринимательскую деятельность.
Законом № 131-ФЗ не предусмотрено обязательного проведения оценки регулирующего воздействия при утверждении правил благоустройства.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления, в пределах полномочий, с соблюдением процедуры принятия, а также требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, а также порядку введения его в действие.
Проверяя соответствие содержания оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции подтвердил доводы суда первой инстанции.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить РФ, федеральным конституционным законам, и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Согласно ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности может осуществляться без предоставления земельных участков.
В целях реализации нормативных правовых актов федерального законодательства, принято постановление Правительства области о Порядке и условиях размещения объектов, в отношении которых не требуется выдача разрешения на строительство в соответствии с ГрК РФ и законодательством области.
В Порядке указано, что решение об отказе в выдаче разрешения принимается в случае, если размещение объекта не соответствует нормам и правилам его размещения, установленным правилами благоустройства территории соответствующего муниципального образования (при наличии такого регулирования правилами благоустройства муниципального образования).
Таким образом, приведенные нормы Порядка относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления правил размещения линий связи, линейно-кабельных сооружений связи и иных сооружений связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство.
Следовательно, органы местного самоуправления, реализуя полномочия по разработке и утверждению Правил благоустройства, не лишены были возможности установить требования к размещению АМС, относящихся к нестационарным сооружениям.
Законом № 131-ФЗ установлено, что правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать, в том числе вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ.
Учитывая приведенные нормы, принадлежащие административному истцу АМС являются некапитальными нестационарными строениями и сооружениями и, соответственно, вопросы их размещения как элементов благоустройства правомерно урегулированы оспариваемыми Правилами благоустройства.
Как посчитал суд, предусмотренное оспариваемой нормой расположение антенно-мачтовых сооружений на расстоянии 50 метров от жилых домов, не является произвольным, отвечает требованиям соразмерности и разумности проводимых мер по благоустройству, направлено на соблюдение прав и интересов, защиты здоровья населения городского округа и не предполагает ограничение свободы предпринимательской деятельности.
Решение областного суда оставлено без изменения, а жалоба Общества без удовлетворения.
Кассационная инстанция не согласилась с выводами апелляционного суда. Со ссылкой на Закон о связи, письмо Минцифры России от 29 декабря 2020 года № ЕК-П14-070-39442 «О порядке представления статистической отчетности», приведя описание технических характеристик, указала, что в силу правового регулирования, АМС, являющееся сооружением, функционально предназначенным для размещения оборудования связи, элементом благоустройства не является.
Кассационный суд Решение областного суда и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам апелляционного суда общей юрисдикции отменил.
Признал недействующим подпункт 2.5.19 пункта 2.5 раздела 2 Правил благоустройства городского округа.
Учитывая изложенное, Общество обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре ранее вынесенного Определения от 01.11.2021 по новым обстоятельствам.
Позиция Верховного Суда
Заявитель сослался на то, что ранее Кассационный суд общей юрисдикции Определением от 25.01.2023 по административному иску Общества признал недействующим пункт 2.5.19 Правил благоустройства г.о. с даты вступления в силу данных Правил. Кассационный суд исходил из того, что антенно-мачтовые сооружения не относятся к объектам благоустройства, поэтому порядок размещения данных сооружений не может составлять предмет регулирования Правил благоустройства.
В Постановлении Пленума ВАС № 52 «О применении положений АПК РФ при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам» разъяснено, что обстоятельства, которые согласно являются основаниями для пересмотра судебного акта, должны быть существенными, то есть способными повлиять на выводы суда при принятии судебного акта.
Как указал ВС РФ, Судебная коллегия, принимая Определение от 01.11.2021 об отказе в удовлетворении требования Общества об обязании Администрации и Комитета выдать разрешения на установку спорных сооружений, исходила в том числе из следующего.
Пунктом 3 статьи 39.36 ЗК РФ предусмотрено, что порядок и условия размещения на публичных земельных участках антенно-мачтовых сооружений устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Порядок и условия размещения данных объектов на публичных землях области утверждены постановлением Правительства области.
В данном порядке указано, что решение об отказе в выдаче разрешения принимается в случае, если размещение объекта не соответствует нормам и правилам его размещения, установленным правилами благоустройства территории соответствующего муниципального образования (при наличии такого регулирования правилами благоустройства муниципального образования).
Таким образом, уполномоченный орган субъекта РФ определил, что размещение указанных сооружений должно соответствовать правилам благоустройства муниципального образования.
В силу статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, государственные гарантии его осуществления определены Законом № 131-ФЗ.
Согласно Закону № 131-ФЗ принятие правил благоустройства муниципального, городского округа относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа, такие правила утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования с учетом мнения жителей муниципального образования, высказанного в том числе на публичных слушаниях.
Судебная коллегия указала, что в силу Устава городского округа, утверждение правил благоустройства находится в исключительной компетенции городской Думы городского округа, поэтому размещение антенно-мачтовых сооружений связи на публичных участках вопреки указанным правилам нарушает права и законные интересы населения города.
Правила благоустройства территории муниципального образования — это муниципальный правовой акт, включающий в числе прочего вопросы проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства.
Из содержания ГрК РФ следует, что благоустройство территории осуществляется в рамках градостроительной деятельности, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий; элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.
Статьей 2 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, а значит и правила благоустройства, основываются на обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечении сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, гражданской обороны, обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, требований охраны окружающей среды и экологической безопасности требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, единстве требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 ГрК РФ.
Согласно ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
С учетом приведенных положений антенно-мачтовые сооружения связи являются и объектом градостроительной деятельности, и элементом благоустройства, как некапитальные нестационарные строения и сооружения и, соответственно, вопросы их размещения могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в силу Федерального закона «О связи» в целях обеспечения населения услугами связи обязаны содействовать организациям связи.
Вместе с тем, поскольку по правилам пунктов 1 и 2 статьи 39.33 ЗК РФ размещение сооружений связи может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений уполномоченных органов, такой орган вправе и обязан выдать разрешение на размещение на публичных землях указанных сооружений с учетом нормативного правового акта, устанавливающего правила размещения данных сооружений.
Принятие нормативного правового акта муниципального образования в части определения удаленности антенно-мачтовых сооружений связи от жилых строений, не запрещено нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, не противоречит Федеральному закону «О связи» и может предусматриваться в правилах благоустройства. Указанные положения отвечают требованиям соразмерности и разумности проводимых мер по благоустройству, направлено на соблюдение прав и интересов, защиты здоровья населения и не предполагает ограничение свободы экономической деятельности организаций связи, не ограничивает их права на проектирование и построение объектов связи на территории муниципальных образований.
Как разъяснено в Постановлении Пленума ВС РФ № 21 изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом или лицом, наделенными публичными полномочиями. Вместе с тем суд, признавая оспоренное решение незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика (орган или лицо, наделенные публичными полномочиями) обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий.
В момент рассмотрения дела действовали Правил благоустройства г.о. в новой редакции, в соответствии с которой пунктом 4.7.10 установлен запрет на размещение антенно-мачтовых сооружений на землях или земельных участках в радиусе менее 50 м от жилых домов, земельные участки под которыми не образованы (границы земельных участков подлежат уточнению), границ земельных участков, на которых расположены жилые дома, здания дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия не нашла предусмотренных оснований для удовлетворения заявления Общества и пересмотра определения от 01.11.2021, поскольку после вступления данного акта в законную силу не изменились обстоятельства, имеющие существенное значение для настоящего дела.
Важно! Позднее, Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам ВС РФ оставила без изменения решение областного суда об отказе в признании недействующим п. 2.5.19 Правил благоустройства городского округа.
Суд констатировал, что поскольку по правилам пунктов 1 и 2 статьи 39.33 ЗК РФ размещение сооружений связи может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений уполномоченных органов, то такой орган вправе и обязан выдать разрешение на размещение на публичных землях указанных сооружений с учетом нормативного правового акта, устанавливающего правила размещения данных сооружений.
Мнение эксперта
Мы видимо, что в указанных судебных решениям сформулирована правовая позиция судов, в соответствии с которой, с учетом приведенных ссылок на нормативно-правовые акты в области градостроительства, земельных отношений и местного самоуправления, антенно-мачтовые сооружения могут признаваться как объектами градостроительной деятельности, так и элементом благоустройства территории, поскольку обладают признаками, указанными в пункте 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Согласно действующему законодательству, собственники и владельцы земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением с учетом категории земель и разрешенного использования.
Размещение и эксплуатация антенно-мачтовых сооружений допускается на земельных участках с любым видом разрешенного использования без дополнительного государственного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка.
Однако, при таком подходе для собственников АМС, операторов связи образуется риск запрета на размещение антенно-мачтовых сооружений, с учетом того, что антенно-мачтовые сооружения (их конструктивное устройство, техническое оборудование) могут признаваться элементами благоустройства, с соответствующим установлением в Правилах благоустройства запрета на размещение.
Для целей предоставления качественных услуг связи операторы связи осуществляют плановое размещение антенно-мачтовых сооружений с учетом перспективы развития, в зависимости от потребностей потребителей услуг и возможностей компании, определяются территории, которые необходимо покрыть связью. Получение разрешения на размещение АМС без предоставления земельного участка по делам, оконченным указанными Определениями ВС РФ, явилось ненадежным способом оформления прав.
Сегодня мы наблюдем, как аналогичная судебная практика формируется в разных субъектах РФ. Проверяя обоснованность оспариваемых нормативных правовых актов в части критериев запрета на размещение АМС, суды устанавливают, что внесение изменений в Правила благоустройства инициировано с учетом многочисленных обращений жителей городов.
При таких обстоятельствах следует сказать, что в одном из Определений ВС РФ указал, что решение вопросов, связанных с влиянием размещенного антенно-мачтового сооружения на здоровье, относится к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
В период реформы вещных прав спорный вопрос отнесения антенно-мачтовых сооружений для сотовой связи к объектам капитального строительства, как правило, судами решается положительно с учетом конструктивных и технических характеристик объектов. В указанных выше судебных актах ВС РФ по двум разным спорам сказал о возможности размещения такого оборудования связи на земельных участках, в видах разрешенного использования которых специально не оговорено размещение объектов связи, поскольку антенно-мачтовые сооружения не являются объектами недвижимости и носят временный характер. Установка таких сооружений не приводит к нецелевому использованию земельных участков, осуществляется в случаях, когда в целях размещения антенно-мачтового сооружения не требуется образование земельного участка. Однако, реализовать данную возможность Истец не смог ввиду нормативного запрета на уровне субъекта.
комментирует Определение суда юрист, член Союза юристов-блогеров при АЮР, Мария Лавренова.
