16 апреля 2024 года Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации вынесено Определение № 301-ЭС23-25529 о возможно допустимых способах добычи полезных ископаемых с целью строительства лесной инфраструктуры.
Суть дела
АО «Монди Сыктывкарский ЛПК» (далее – Общество), обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании незаконным решения Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (далее – Министерство), содержащегося в сообщении от 24.08.2022 № 01-06/10314, об отказе в согласовании использования общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд; об обязании Министерства согласовать Обществу использование общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд на территории выдела 16 квартала 83 Вольского участкового лесничества ГУ «Помоздинское лесничество».
Комитет лесов Республики Коми (арендодатель) предоставил Обществу (арендатору) по договору аренды от 10.09.2007 лесной участок для использования в целях заготовки древесины сроком до 22.03.2024.
Данный договор заключен в соответствии со статьей 4 ФЗ от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ» в порядке переоформления договора аренды того же участка, заключенного в 2004 году по результатам конкурса.
Договором определены условия пользования лесным участком, права и обязанности сторон, а также указано, что арендная плата по лесному участку рассчитывается на основании ставки за единицу объема лесных ресурсов, установленную Правительством РФ.
Согласно пунктам 4.3.5 и 4.3.14 договора аренды арендатор имеет право создавать на лесном участке в установленном порядке лесную инфраструктуру (лесные дороги, лесные склады и др.); устанавливать плату прочим лесопользователям за пользование дорогами, построенными арендатором, с обязательным уведомлением арендодателя.
Общество 04.07.2022 обратилось в Министерство с заявлением о согласовании использования общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах лесного участка, предоставленного по договору аренды от 10.09.2007, для проведения работ, связанных с нарушением почвенного покрова, с целью создания объектов лесной инфраструктуры, строительства и содержания лесных дорог. В заявлении указано, что способ извлечения полезных ископаемых – открытый без взрывных работ; планируемые объемы и глубина извлечения общераспространенных полезных ископаемых – 1000 кубических метров в год.
Министерство письмом от 24.08.2022 № 01-06/10314 отказало Обществу в согласовании использования общераспространенных полезных ископаемых на лесном участке, указав, что согласно статье 19 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и статье 8 Порядка использования для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод, а также строительства подземных сооружений в границах земельных участков собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков на территории Республики Коми, утвержденного приказом Министерства от 05.11.2015 № 486, извлечение и использование общераспространенных полезных ископаемых для строительства лесовозных дорог (для вывоза древесины), создания объектов лесной инфраструктуры, проведения строительных, лесозаготовительных и иных работ на арендованном Обществом лесном участке связано с осуществлением предпринимательской деятельности по заготовке древесины и не может относиться к видам использования общераспространенных полезных ископаемых для собственных (личных, бытовых и не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности) нужд.
Министерство также указало, что Обществу предоставлен в аренду лесной участок для заготовки древесины, то есть с определенным целевым назначением, не связанным с использованием полезных ископаемых.
Общество, полагая, что отказ Министерства является незаконным и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Позиция судов
Арбитражный суд Республики Коми решением от 20.01.2023, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 06.04.2023 и постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 04.09.2023, удовлетворил требования Общества.
Суды первой и апелляционной инстанций, сославшись на статьи 198, 200, 201 АПК РФ, статьи 13, 25, 29 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – Лесной кодекс), статьи 19, 23 Закона о недрах, Порядок № 486, пришли к выводу об обоснованности требований Общества.
Согласно ст. 19 Закона о недрах, под использованием для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в целях настоящей статьи понимается их использование собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд.
Общераспространенные полезные ископаемые и подземные воды, имеющиеся в границах земельного участка и используемые собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд, не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому.
Нормами лесного законодательства и положениями заключенного договора Обществу предоставлено право строить лесные дороги, необходимые для заготовки древесины.
Суды указали, что строительство и содержание Обществом лесных дорог на арендуемом лесном участке представляет собой подготовительную часть технологического процесса заготовки древесины и является обязанностью Общества, возникшей из положений Лесного кодекса и договора аренды лесного участка. Экономическая выгода непосредственно от выполнения данных работ отсутствует. Использование общераспространенных полезных ископаемых не преследует цель реализации их третьим лицам или извлечение прибыли. Оснований для квалификации данного вида хозяйственной деятельности в качестве предпринимательской не имеется.
Доказательств того, что Общество было намерено использовать общераспространенные полезные ископаемые с целью, отличной от собственных нужд, либо для получения прибыли или иной выгоды, Министерством не представлено.
Таким образом, у Министерства отсутствовали основания для отказа в согласовании использования общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд на предоставленном Обществу в аренду лесном участке.
Суд округа согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций.
Министерство, не согласившись с выводами судов, обратилось в ВС РФ за восстановлением нарушенных прав.
Определением от 13.03.2024 судьи Верховного Суда Российской Федерации жалоба Министерства вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Позиция Верховного Суда
По данному делу ВС РФ выявил существенные нарушения норм права, которые повлияли на исход дела и не учли следующие обстоятельства.
Суды не учли следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Отношения, возникающие в области использования и охраны недр, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, использования отходов недропользования, регулируются Законом о недрах.
Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (статья 1.2 Закона о недрах).
Данным Законом установлен разрешительный порядок пользования недрами: предоставление участка недр в пользование (в виде горного отвода – геометризованного блока недр) оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование участком недр (статьи 7 и 11).
В соответствии с частью 3 статьи 11 Закона о недрах лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право пользователя недр на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении пользователем недр предусмотренных данной лицензией условий.
Из статьи 12 Закона о недрах следует, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать условия пользования, в том числе условия рекультивации земель, условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, поскольку одним из принципов пользования недрами, установленных этим же Законом, является принцип платности.
Установленное статьей 19 Закона о недрах изъятие из общего порядка предоставления недр в пользование допускает право собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков осуществлять без лицензии в границах данных земельных участков без применения взрывных работ использование общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, подземных вод, исключительно для собственных нужд, то есть для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Между тем в силу частей 1 и 9 статьи 29 Лесного кодекса заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины. Граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков, если иное не установлено Лесным кодексом.
Граждане, юридические лица на лесных участках, предоставленных им в целях заготовки древесины, вправе создавать объекты лесной инфраструктуры, в том числе лесные дороги, предназначенные для осуществления деятельности по заготовке древесины (часть 8 статьи 29 Лесного кодекса).
Частью 1 статьи 13 Лесного кодекса предусмотрено, что в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры, в том числе лесных дорог.
Согласно части 2 указанной статьи и пункту 2 Порядка проектирования, создания, содержания и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 05.08.2020 № 565 (далее – Порядок № 565), объекты лесной инфраструктуры должны содержаться в состоянии, обеспечивающем их эксплуатацию по назначению при условии сохранения полезных функций лесов.
Лесные дороги могут создаваться при любых видах использования лесов, а также в целях охраны, защиты и воспроизводства лесов (часть 4 статьи 13 Лесного кодекса).
Создание объектов лесной инфраструктуры не является самостоятельным видом использования лесов и допускается совместно с иными видами разрешенного использования, в том числе с заготовкой древесины при наличии такой необходимости.
Лица, использующие леса, проектируют объекты лесной инфраструктуры на основании планов их создания, которые содержатся в проекте освоения лесов, разработанном в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества. Контроль за сохранностью и поддержанием в технически исправном состоянии объектов лесной инфраструктуры, расположенных в границах переданных в пользование лесных участков, относится к компетенции лиц, использующих леса (пункты 7 и 19 Порядка № 565).
В соответствии с частью 3 статьи 53.1 Лесного кодекса, подпунктом «к» пункта 3.4 действующего в настоящее время Типового договора аренды для заготовки древесины, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30.07.2020 № 542, на арендатора лесного участка возложена обязанность осуществлять меры по предупреждению лесных пожаров в соответствии законодательством Российской Федерации, проектом освоения лесов и условиями договора аренды.
Аналогичные обязательства арендатора изложены в разделе 4.4 договора от 10.09.2007 аренды лесного участка и были предусмотрены действовавшим на дату заключения указанного договора постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 № 324 «О договоре аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности», которым утверждена форма примерного договора аренды лесного участка.
При невыполнении арендатором лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны лесов от пожаров договор аренды может быть расторгнут по инициативе арендодателя (часть 8 статьи 51 Лесного кодекса).
Из системного толкования приведенных норм права следует, что строительство новых лесных дорог, равно как и поддержание в надлежащем состоянии существующих лесных дорог, предназначенных, в том числе для вывозки заготовленной древесины с мест заготовок, проезда к арендуемому лесному участку, перевозки лесозаготовительной техники и технических грузов, а также для выполнения возложенной на арендатора Лесным кодексом и договором аренды обязанности по проведению мероприятий по сохранению лесных участков от пожаров, по воспроизводству лесов, является хозяйственной деятельностью арендатора, которому лесной участок представлен для осуществления предпринимательской деятельности, затраты по которым учитываются в себестоимости продукции (работ, услуг).
Выполнение арендатором указанных обязательств, для чего могут потребоваться общераспространенные полезные ископаемые (песок, щебень), не может рассматриваться в качестве личных или бытовых потребностей арендатора лесного участка.
Ни Лесным кодексом, ни условиями заключенного с Обществом по итогам конкурса договора аренды не предусмотрено право арендатора использовать общераспространенные полезные ископаемые (в данном случае – песок), имеющиеся в границах лесного участка для строительства новых дорог, поддержания имеющихся дорог, создания иной инфраструктуры (площадок для складирования). Установленная договором арендная плата не включает плату за использование государственных запасов полезных ископаемых.
Следует отметить, что предоставление арендаторам лесных участков в целях заготовки древесины возможности использовать бесплатно имеющиеся в границах участков полезные ископаемые для выполнения обязательств по договору аренды повлечет необоснованные преференции по отношению к тем арендаторам лесных участков, в границах которых отсутствуют полезные ископаемые, но которые также обязаны выполнять обязательства по строительству и поддержанию лесных дорог.
Кроме того, добыча полезных ископаемых в границах лесных участков без установленных Законом о недрах правил, контроля и учета, особенностей рекультивации, недопустима с учетом особого значения лесного фонда, использование которого в силу лесного законодательства базируется на принципах сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, сохранения лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения, платности использования лесов (статья 1 Лесного кодекса).
Министерство при рассмотрении настоящего спора неоднократно указывало на то, что планируемый Обществом объем извлечения полезного ископаемого (1000 кубических метров песка в год) сопоставим с объемами песка, добываемыми Обществом по лицензии (данные о совокупном объеме изъятия Обществом природного ресурса по имеющимся у него лицензиям за 2020, 2021, 9 месяцев 2022 года представлены Министерством).
Мнение эксперта
Как мы видим из данного Определения, что суды неверно истолковали нормы права. А именно, неверно применили статью 19 Закона о недрах, которая предоставляет право арендаторам земельных участков осуществлять без лицензии в границах данных земельных участков использование общераспространенных полезных ископаемых, таких как песок, щебень, исключительно для собственных нужд.
Бердникова Анна Александровна, кандидат юридических наук, преподаватель Кафедры правового регулирования экономической деятельности Юридического факультета Финансового Университета при Правительстве РФ.
Так, судами не был учтет тот факт, что планируемый Обществом объем извлечения полезного ископаемого (1000 кубических метров песка в год) сопоставим с объемами песка, добываемыми Обществом по лицензии. Таким образом, извлечение арендатором лесного участка, предоставленного для предпринимательской деятельности – заготовки древесины, общераспространенного полезного ископаемого – песка в объеме, достаточном для создания лесных дорог на этом участке, не является удовлетворением «бытовых нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности» в понимании положений статьи 19 Закона о недрах, а представляет собой добычу общераспространенных полезных ископаемых и требует оформления специального государственного разрешения в виде лицензии на право пользования недрами.
И как следствие, использование арендаторами лесных участков в промышленных объемах общераспространенных полезных ископаемых для строительства лесных дорог и поддержания состояния имеющихся дорог не отвечает основным требованиям по рациональному использованию и охране недр и может привести к нерациональному использованию недр.
