Эксперт рассматривает ротацию кадров в таможенных органах как средство противодействия коррупции

Эксперт отмечает:  ротация кадров применяется с учетом   системного подхода к управлению рисками (долгосрочными и краткосрочными). Решению задачи противодействия коррупции служат плановое перемещение сотрудников (горизонтальное или вертикальное) и временная рокировка кадров, осуществляемая на период применения форм фактического таможенного и иных видов контроля.

Предложено на законодательном  уровне закрепить  виды ротации, порядок осуществления каждой ее разновидности; распространить требование об обязательной плановой, систематической (вертикальной и горизонтальной) ротации на сотрудников, замещающих должности государственной службы  в порядке Закона № 114-ФЗ и сопоставимые  с категорией должностей  «руководители» государственной гражданской  службы,  при выполнении такими должностными лицами коррупционно-опасных полномочий. 

Особое внимание уделяется временной рокировке: она  позволяет исключить краткосрочные коррупционные риски, возникающие в период осуществления фактического таможенного и иных видов госконтроля, способствует защите интересов подконтрольных лиц.  

Ротация – кадровая технология, которой в последние годы законодателем уделяется особое внимание. В отличие от традиционного перемещения сотрудников эта  административная процедура нацелена не только на повышение профессионального уровня кадрового состава в системе публичной власти, эффективности служебной деятельности, развитие карьеры госслужащих, но и на противодействие коррупции [1, ст. 60 ¹, 62; 2]. Следует заметить, что указанные задачи прямо обозначены законодателем, либо следуют из смысла положений действующих нормативных правовых актов и вполне отвечают международным стандартам отбора кадров с системе публичной власти [см., например: 3, ст. 7].

Интерес к ротации в правоприменении обусловлен также необходимостью защиты прав подконтрольных  органам исполнительной власти лиц, формирования такого механизма взаимодействия в рамках контрольно-надзорных мероприятий, который позволит учесть  как риски несоблюдения обязательных требований и нанесения ущерба, так и потенциальные угрозы коррупционных нарушений.

Не секрет, что государственное управление таможенным делом – одна из наиболее уязвимых в плане коррупции сфера.

Например, в первом полугодии 2025 г. По итогам работы подразделений по противодействию коррупции таможенных органов следственными органами возбуждено 185 уголовных дел, из числа которых по преступлением коррупционный направленности, – 74. Наиболее распространенными видами преступлений названного типа, совершенных сотрудниками таможен в органах остаются получение взятки (ст. 290, 291²  УК РФ  –15 уголовных дел) и превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ –12 уголовных дел) [4].

В рассматриваемой сфере реализуются государственные функции по контролю и надзору (таможенному, валютному, за  соблюдением установленных запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу ЕАЭС), специальные функции по борьбе  с контрабандой и иными преступлениями и правонарушениями. Поскольку деятельность таможенных органов основана на международных стандартах отправления формальностей, в том числе направленных на защиту прав подконтрольных лиц, особого внимания заслуживают положения Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур об осуществлении таможенного контроля на основе системы управления рисками [5, стандарт 6.3].

В России  этот подход воспринят с начала  XXI в. Впервые он нашел свое отражение в п. 2 ст. 358 Таможенного кодекса РФ 2003 г. и в настоящее время закреплен   в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза [6, гл. 50], национальном таможенном законодательстве [7, гл.54]. Однако в предписаниях названных актов система  управления рисками раскрывается исключительно в контексте таможенного контроля. Между тем, реализация СУР в контрольно-надзорной  деятельности неизбежно требует качественно иной политики к формированию кадрового состава сотрудников, наделяемых соответствующими  полномочиями на постоянной или временной основе (например, при укомплектовании комиссии по распоряжению начальника таможенного органа в целях проведения выездной таможенной проверки, либо мобильных групп). И если возможное расширение перечня категорий должностей, подлежащих  плановой ротации, связанной с переменой места службы, в системе публичной власти  – вопрос, решение которого может повлечь серьезные финансовые затраты со стороны государства, «переформатирование» отношения госслужащих к возможному обязательному перемещению по стране, то временная рокировка кадров  (горизонтальная или вертикальная), осуществляемая в рамках одного подразделения органа публичной власти,  – это тот механизм, который оперативно позволяет нивелировать коррупционные риски. Безусловно, противодействие рассматриваемому негативному  социальному явлению не исключает применение  различных видов ротации.

Так, в системе таможенных органов привычной является внутриведомственная плановая ротация, предполагающая, в том числе, перемещение и в иной территориальный таможенный орган (что исключает долгосрочные коррупционные риски). Она обязательна для лиц, замещающих государственные должности государственной гражданской службы категории «руководители»  с набором полномочий по контролю и  надзору [1, ст. 60 ¹]. В Федеральном законе 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе  в таможенных органах Российской Федерации» статья о ротации кадров отсутствует, однако в ст. 20 предусмотрена  возможность перевода сотрудника на другую должность в том же или ином таможенном органе по инициативе начальства. На перевод потребуется согласие сотрудника, если иное не предусмотрено контрактом. Анализ Плана противодействия коррупции [8] позволяет заключить, что планируемая  в центральном аппарате и в территориальных таможенных органах ротация,  осуществляемая ежегодно с учетом Перечня должностей федеральных государственных гражданских служащих  категории «руководители» [9], рассматривается в качестве мероприятия по профилактике коррупции. Логично распространить требование об обязательной ротации на сотрудников таможенных органов, наделяемых коррупционно-опасными полномочиями и замещающих должности, сопоставимые с названной категорией на гражданской госслужбе [10].

Временная рокировка – ротация на период осуществления фактического таможенного контроля – способствует профилактике коррупции не только  в ходе его осуществления, но и после, например, в случае принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении по его итогам. Так, по общему правилу  ч. 8 ст. 22.2 КоАП РФ, должностное лицо, осуществляющее контрольно-надзорное мероприятие и по его итогам возбудившее производство по делу об административном правонарушении, не вправе рассматривать такое дело, за исключением случаев назначения административного наказания без составления протокола по делу (ст. 28.6 КоАП РФ). Заметим, что появление этой нормы в КоАП РФ связано с принятием Закона № 248-ФЗ [11], положения которого на таможенный контроль не распространяются. Однако указанное предписание Кодекса, тем не менее, относится к  результатам любых видов государственного контроля.

 Итак, преимущества временной рокировки, не предполагающей перемены места службы должностного лица,  очевидны. В этой связи предлагаем закрепить в федеральных законах № 79-ФЗ и № 114-ФЗ перечень видов ротации, включая применимую на период проведения контрольно-надзорных мероприятий, детализировать порядок осуществления последней. Поскольку общие положения о деятельности таможенных органов, их задачи и функции закреплены в ТК ЕАЭС, важно  принять  аналогичные нормы и на уровне ЕАЭС, что позволит сформировать единые подходы противодействия коррупции в области таможенного дела, основанные на системном подходе в управлении  рисками ее проявлений.

Матвиенко Галина Владимировна, доцент, к.ю.н., доцент кафедры международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

1. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и доп., включая от 29 сентября 2025г.) // СЗ РФ. 2004. № 31, ст. 3215 (далее – Закон № 79-ФЗ).

2. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изм. и доп., включая от 28 декабря 2024 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.

3. Конвенция ООН против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании  58-ой сессии генеральной ассамблеи ООН)  // БМД. 2006. № 10. С. 7-54. Конвенция ратифицирована Российской Федерацией. См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ.

4.Информационные материалы о результатах работы подразделений по противодействию коррупции таможенных органов Российской Федерации за первое полугодие 2025 г. Опубликованы 24 июля 2025 г. // Официальный сайт ФТС России. URL: https://customs.gov.ru/activity/protivodejstvie—korrupczii/doklady,-otchety,-obzory,-statisticheskaya—informacziya/rezul—taty—raboty—upravleniya—po—protivodejstviyu—korrupczii/document/649783 (дата обращения: 10.10.2025).

5. Международная конвенция об обращении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18 мая 1973г. ) (в ред. Протокола от 26 июня 1999г.) // СЗ РФ, 2011. № 32, ст. 4810. Россия присоединилась к документу Федеральным законом от 3 ноября 2010 г. № 279-ФЗ.

6. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза  (приложение № 1 к Договору от 14 апреля 2017 г. «О Таможенном кодексе Евразийского экономического союза») (в ред. Протокола  от 29 мая 2019 г.) // Официальный сайт Евразийского экономического союза // http://www.eaeunion.org/, 12.04.2017.

7.Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп., включая от 28 декабря 2024 г.) // СЗ РФ. 2018.  № 32 (ч. I), ст. 5082.

8. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской и Федерации» ( с изм. и доп., включая от 26 февраля 2024 г.) // СЗ РФ. 1997. № 30, ст. 3586 .

9. Приказ ФТС России от 30 января 2025 г. № 98 «Об утверждении плана Федеральной таможенной службы по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации, представительствах таможенной службы Российской Федерации  в иностранных государствах и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, на 2025 год» // СПС «КонсультантПлюс».

10. Приказ ФТС России от  23 сентября 2019 г. № 1485 «Об утверждении Перечня должностей  федеральной государственной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных государственных гражданских служащих в таможенных органах Российской Федерации»  (в ред. от 16 мая 2022 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov.ru,  31.10.2019.

11.Перечень коррупционно-опасных функций ФТС России. Утв. ФТС России 20 августа 2018 г. // СПС «КонсультантПлюс».

12. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (с изм. и доп., включая от 24 июня 2025 г.) // СЗ РФ. 2020. 31 (ч. I), ст. 5007.