Постановлением Конституционного Суда РФ от 03.10.2024 N 43-П “По делу о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 24.5, части 5 статьи 28.2, пункта 4 части 1 статьи 29.4 и частей 1 и 2 статьи 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина В.В. Кашина”, пункт 2 части 1 статьи 24.5, часть 5 статьи 28.2, пункт 4 части 1 статьи 29.4 и части 1 и 2 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1) и 53, поскольку в случае выявления судьей при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу отсутствия в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица данные законоположения на основании одного этого факта обязывают судью прекратить производство по делу за отсутствием состава административного правонарушения.
Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений судья, выявивший при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу отсутствие в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица, вызывает в судебное заседание такое должностное лицо в целях подтверждения составления им соответствующего протокола и дальнейшего рассмотрения дела.
Суть дела
Постановлением мирового судьи от 18 октября 2022 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.1.1 “Побои” КоАП Российской Федерации, в отношении гражданина С. в связи с отсутствием состава административного правонарушения в его действиях. Мировой судья установил, что в протоколе об административном правонарушении, составленном 21 февраля 2022 года по факту нанесения С. 19 октября 2020 года на почве внезапно возникших неприязненных отношений удара В.В. Кашину по лицу, отсутствует подпись составившего его должностного лица, и признал это обстоятельство существенным недостатком данного документа. Сославшись, в частности, на часть 3 статьи 26.2 названного Кодекса, не допускающую использования доказательств по делу об административном правонарушении, если такие доказательства получены с нарушением закона, мировой судья заключил, что составленный с нарушением требований закона протокол, в котором фиксируется противоправное деяние лица и формулируется предъявляемое ему обвинение, является недопустимым доказательством по делу, а потому ввиду недоказуемости вины лица в совершении административного правонарушения отсутствуют и основания для его привлечения к административной ответственности.
Заявитель обжаловал постановление мирового судьи, но вышестоящие судебные инстанции, включая Верховный Суд Российской Федерации, оставили его без изменения. Отклоняя жалобы В.В. Кашина, суды исходили из того, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает подписания должностным лицом соответствующего протокола непосредственно в судебном заседании; на стадии же рассмотрения дела об административном правонарушении по существу у суда отсутствуют полномочия для возвращения протокола составившему его должностному лицу в целях устранения выявленных недостатков.
По мнению заявителя, пункт 2 части 1 статьи 24.5, часть 5 статьи 28.2, пункт 4 части 1 статьи 29.4 и части 1 и 2 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации не соответствуют статьям 15 (часть 2), 17 (части 1 и 3), 18, 19 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (часть 1), 52, 55 (часть 3) и 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, эти законоположения в случае отсутствия в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица не позволяют судье на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении вынести определение о возвращении этого протокола и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, и тем самым допускают прекращение производства по делу по реабилитирующему основанию (в связи с отсутствием состава административного правонарушения), лишающему потерпевшего права на возмещение вреда, причиненного административным правонарушением.
Позиция Конституционного Суда
Производство по делам об административных правонарушениях должно строиться на таких процессуальных правилах привлечения к административной ответственности, которые, отвечая общепризнанным критериям определенности правового регулирования, не могут быть сопряжены с возможностью их неоднозначной правоприменительной интерпретации, а также обязаны обеспечивать, с одной стороны, разумную неотвратимость административной ответственности, а с другой – адекватное предотвращение угрозы административного преследования физических или юридических лиц и применения к ним административного наказания вопреки конституционной презумпции невиновности. Во всяком случае административно-деликтное производство так или иначе должно учитывать требования статьи 49 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации, предполагающие допустимость административного наказания правонарушителя исключительно на основе вступившего в законную силу судебного (юрисдикционного) акта, при принятии которого любые неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, обязаны толковаться в его пользу.
С учетом того что протокол об административном правонарушении выступает, за исключением прямо предусмотренных названным Кодексом случаев (статья 28.4 и части 1, 3 и 4 статьи 28.6), необходимым процессуальным документом, без которого невозможно рассмотрение дела об административном правонарушении, действующее законодательство исчерпывающим образом определяет круг субъектов, уполномоченных составлять такие протоколы применительно к конкретным административным правонарушениям, а также основания, порядок и сроки их составления (часть 1 статьи 28.2, статья 28.3, части 1 и 1.1 статьи 29.6 и часть 2 статьи 29.7).
В соответствии со статьей 28.8 КоАП Российской Федерации протокол об административном правонарушении, по общему правилу, подлежит направлению судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента его составления (часть 1); в случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 29.4 этого Кодекса, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении; материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (часть 3).
В свою очередь, пункт 4 части 1 статьи 29.4 КоАП Российской Федерации устанавливает, что при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья, орган, должностное лицо, к компетенции которых отнесено рассмотрение дела о соответствующем административном правонарушении, выявив факты составления протокола об административном правонарушении и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, в случае необходимости выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, составившим протокол.
Но, если указанные недостатки протокола об административном правонарушении и других материалов дела не были обнаружены судьей при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении, он не вправе, выявив их на стадии рассмотрения дела по существу, возвратить протокол об административном правонарушении и другие материалы в орган, должностному лицу, которые составили протокол, а обязан по результатам рассмотрения дела вынести постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства по делу об административном правонарушении (часть 1 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации). Это прямо вытекает из действующего законодательства, поскольку принятие других решений по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении возможно лишь при вынесении определения о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации, или о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица (часть 2 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации).
В п. 4 рассматриваемого постановления Конституционный Суд отмечает, что наделение федеральным законодателем протокола об административном правонарушении статусом процессуального документа, без которого невозможно осуществление производства по делу об административном правонарушении (за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством об административных правонарушениях), не предрешает его особой роли в признании виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, и не свидетельствует о придании ему преимущественного доказательственного значения для установления наличия или отсутствия события административного правонарушения, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.
Следовательно, при обнаружении на этапе непосредственного рассмотрения дела об административном правонарушении отдельных недостатков протокола об административном правонарушении судья обязан исследовать соблюдение всех требований, предъявляемых к его содержанию и оформлению (в частности, установить, полномочным ли должностным лицом был составлен протокол, определить наличие в нем объяснений лица, привлекаемого к административной ответственности, выяснить, предоставлялась ли лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, возможность ознакомления с протоколом, повлекшая за собой изложение объяснений и замечаний, определить, вручалась ли ему, а равно потерпевшему под расписку копия протокола и т.д.), изучить иные материалы, содержащие необходимые для разрешения дела сведения, и только затем в зависимости от того, будет ли соответствующий недостаток протокола признан несущественным или, напротив, существенным, рассмотреть дело об административном правонарушении по существу либо прекратить административно-деликтное производство.
Вместе с тем нельзя не учитывать, что отсутствие в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица, юридически подтверждающее отсутствие самого протокола, обусловливается, по общему правилу, халатностью (невнимательностью) должностного лица, а не преднамеренным характером его действий (бездействия). Как следствие, отсутствие подписи вовсе не означает с неизбежностью, что обстоятельства выявленного административного правонарушения фактически не имели места или изложены (описаны) в протоколе не в соответствии с требованиями, предусмотренными частью 2 статьи 28.2 КоАП Российской Федерации.
В силу этого законодательное обременение судьи, рассматривающего дело об административном правонарушении, обязанностью в указанном случае, т.е. при выявлении на этапе непосредственного рассмотрения дела отсутствия в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица, прекратить производство по делу за отсутствием состава административного правонарушения, не допускающее принятия им иных процессуальных решений и тем самым объективно препятствующее – в том числе при неистекших сроках давности административной ответственности – привлечению соответствующего физического или юридического лица к ответственности за данное административное правонарушение, не может быть признано согласующимся с принципами правового государства, верховенства права, конституционной законности, справедливости и неотвратимости ответственности, вытекающими из статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (часть 2), 19 (часть 1), 50 (часть 2) и 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Мнение эксперта
В соответствии со статьями 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 49 (часть 1), 50 (часть 2), 52, 53 и 75.1 Конституции Российской Федерации привлечение к публично-правовой, в том числе административной, ответственности возможно лишь на основе равенства перед законом и судом. Все участники производства по делу об административном правонарушении, включая лиц, наделенных полномочиями привлекать, рассматривать и принимать решение, обязаны соблюдать конституционную законность, требующую установления виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу в предусмотренном федеральным законом порядке, не допускающую использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона, а также гарантирующую потерпевшим от правонарушений и злоупотреблений властью компенсацию причиненного ущерба и возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Спорные вопросы о возможности возврата судьей протокола об административном правонарушении составившему его должностному лицу на стадии рассмотрения дела в судебных инстанциях рассматривались ранее Верховным Судом Российской Федерации. Так, в пункте 4 Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” было разъяснено судам, что такой возврат возможен только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела.
Правильность составления протокола об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола, должна проверяться на этапе подготовки дела к рассмотрению по существу. Отсутствие в протоколе об административном правонарушении подписи должностного лица, его составившего, является существенным недостатком протокола, прямо перечисленным в части 2 статьи 28.2 КоАП Российской Федерации.
На заседании суда при рассмотрении дела об административном правонарушении согласно статьи 29.7 КоАП Российской Федерации судья обязан не только огласить протокол об административном правонарушении, а при необходимости и иные материалы дела, но и заслушать объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, показания других лиц, участвующих в производстве по делу, пояснение специалиста и заключение эксперта, исследовать иные доказательства, заслушать заключение прокурора (в случае его участия в рассмотрении дела), а также, если потребуется, осуществить другие процессуальные действия в соответствии с КоАП Российской Федерации. Именно протокол об административном правонарушении, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4 и частями 1, 3 и 4 статьи 28.6 КоАП Российской Федерации, является основным и единственным документом, который принципиально необходим для рассмотрения дела об административном правонарушении. Как верно указано в п.5 Постановления Конституционного Суда от 3 октября 2024 г. № 43-П, «отсутствие в нем подписи составившего его должностного лица юридически означает, по сути, отсутствие самого протокола».
Следует отметить, что ежегодно в действующий КоАП РФ вносятся десятки, а то и сотни изменений, поправок и дополнений, в том числе касающихся совершенствования процессуальных норм. Удивительно, почему до сих пор отсутствие подписи в протоколе об административном правонарушении, являлось основанием прекращения возбужденного дела, если такое отсутствие судья обнаружит непосредственно на заседании рассмотрения дела по существу. В обязанности судьи входит проверка документов по делу на этапе подготовки к рассмотрению дела. Усматривается в таких ситуациях не только халатность должностных лиц, составляющих протоколы с ошибками и недостатками, но и халатность судей, которые не выявили существенные недостатки в документах по делу вовремя и не воспользовались возможностью вернуть дело на доработку в орган, должностному лицу, откуда оно поступило.
Использование электронного документооборота и современных цифровых технологий, в том числе искусственного интеллекта, уже в настоящее время позволяет выявить существенные ошибки, не допустить оформление и направление процессуальных документов без подписи должностных лиц.
Лапина Марина Афанасьевна, профессор, д.ю.н., профессор Кафедры международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Гражданин В.В. Кашин, подавший жалобу и оспаривающий конституционность пункта 2 части 1 статьи 24.5, части 5 статьи 28.2, пункта 4 части 1 статьи 29.4 и частей 1 и 2 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации, является потерпевшим по делу, производство по которому было прекращено Постановлением мирового судьи от 18 октября 2022 года. В постановлении Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 апреля 2023 года дополнительно отмечено, что составление ранее должностным лицом по тому же делу иного протокола об административном правонарушении, возвращенного мировым судьей для исправления допущенных недостатков, какого-либо правового значения не имеет и основанием для отмены принятых судебных решений не является. Судья Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 17 августа 2023 года указал также на то, что в связи с истечением срока давности привлечения лица к административной ответственности возможность возобновления производства по делу об административном правонарушении и правовой оценки его действий на предмет доказанности в них состава административного правонарушения утрачена. Тем не менее потерпевший В.В. Кашин мог предъявить к лицу, нанесшему ему побои, требования о возмещении вреда, которые должны разрешаться судом в порядке гражданского судопроизводства.
В п.3 результативной части Постановления от 3 октября 2024 г. № 43-П содержится решение о пересмотре в установленном порядке судебных решений, вынесенных в отношении гражданина Кашина Виктора Владимировича на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5, части 5 статьи 28.2, пункта 4 части 1 статьи 29.4 и частей 1 и 2 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации.
С принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 03.10.2024 N 43-П принципиально изменяется решение судьи по делу на судебном заседании в ситуации отсутствия в протоколе об административном правонарушении подписи уполномоченного должностного лица. Если ранее, отсутствие подписи по сути было основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении и трактовалось судебным сообществом как отсутствием состава административного правонарушения в силу невозможности доказать виновность лица, совершившего административное правонарушение, то отныне – с 4 октября 2024 года дело будет рассматриваться далее по существу. С целью подтвердить юридический факт составления протокола об административном правонарушении должностное лицо вызовут на судебное заседание. После внесения законодателем соответствующих изменений в КоАП Российской Федерации могут быть и иные варианты устранения ошибки в виде отсутствия подписи должностного лица в протоколе об административном правонарушении.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 3 октября 2024 г. № 43-П “По делу о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 24.5, части 5 статьи 28.2, пункта 4 части 1 статьи 29.4 и частей 1 и 2 статьи 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина В.В. Кашина” пришел к верному выводу о необходимости внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, предусматривающие в случае выявления отсутствия в протоколе об административном правонарушении подписи составившего его должностного лица предоставление судье, рассматривающему дело об административном правонарушении по существу, процессуальных полномочий, направленных на устранение указанного недостатка такого протокола.
