Постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 10.03.2025 N 38-АД25-3-К1 суд разъяснил, что при формулировании части 3 статьи 8.8 КоАП РФ в качестве бланкетной нормы законодателем предусмотрен обязательный признак — установление федеральным законом, к которому отсылает указанная норма, обязанности по использованию земельного участка в течение определенного срока. Однако данная норма не предусматривает конкретной отсылки к регулятивной норме, за нарушение которой установлена административная ответственность.
Суть дела
Постановлением главного государственного инспектора в Тульской области по использованию и охране земель собственник земельного участка признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.3 ст.8.8 КоАП РФ, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20 000 руб.
В жалобе, поданной в Алексинский межрайонный суд Тульской области, заявитель просила указанное постановление отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием события административного правонарушения, обосновывая свои требования тем, что должностным лицом при вынесении постановления не было учтено, что у заявителя жалобы возникло право общей долевой собственности на 1/6 долю в праве на земельный участок, после чего, для продажи своей доли заявитель произвела ее выдел и зарегистрировала право собственности на земельный участок, после чего участок был выставлен на продажу.
В обоснование требований заявлено, что административный орган, в нарушение ст.ст. 1.5, 2.2 КоАП РФ, не представил доказательств события административного правонарушения и вины состава вменяемого административного правонарушения, что у заявителя не было умысла на продажу земельного участка, а был умысел или неосторожная форма вины на строительство жилья в нарушение сроков его строительства. Возбуждением административного производства нарушено конституционное и гражданское право заявителя по своему усмотрению распоряжаться принадлежащим ей имуществом. Кроме того, представитель заявителя жалобы просил суд, для обеспечения объективного и всестороннего рассмотрения жалобы, в силу ст.24 Конституции РФ, указать, по каким нормам закона, в том числе Гражданского кодекса РФ, КоАП РФ, продажа земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, является административным правонарушением, предусмотренным ч.3 ст.8.8.КоАП РФ.
Главный государственный инспектор Тульской области по пользованию и охране земель в судебном заседании возражал против удовлетворения жалобы и ходатайств, представил письменные возражения. Пояснил, что как протокол об административном правонарушении, так и постановление о назначении административного наказания, содержат указания на нормы закона, которые были нарушены. Протокол об административном правонарушении составлен в соответствии с требованиями КоАП РФ, уполномоченным лицом и отражает существо правонарушения.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении жалобы, обосновав это тем, что объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч.3 ст.8.8 КоАП РФ выражается в бездействии — неиспользовании собственником земельного участка по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием в течение трех лет с момента приобретения. Субъективная сторона правонарушения характеризуется как умыслом, так и неосторожностью.
В силу требований ст. 26.1 КоАП РФ по делу установлены событие административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия, виновность лица в совершении административного правонарушения, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения, наказание назначено в виде штрафа в соответствии с требованиями ст. 4.1 КоАП РФ, в минимальных пределах, предусмотренных санкцией ч.3 ст. 8.8 КоАП РФ — в размере 20 000 руб.
Апелляционный суд подтвердил решение суда первой инстанции, указав, что исходя из положений ст. 284 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка, предназначенного для жилищного строительства, должен приступить к использованию его по назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом.
Материалы дела объективно свидетельствуют о том, что указанный земельный участок не использовался в соответствии с документально установленным и учтенным в кадастре недвижимости видом разрешенного использования, что является нарушением правового режима использования земельного участка, установленного требованиями статей 7 и 42 Земельного кодекса РФ и основанием для привлечения к административной ответтственности по ч.3 ст.8.8 КоАП РФ.
Суд округа поддержал выводы судов, указав, что выводы судебных инстанций о наличии в деянии заявителя жалобы состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ, соответствует фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.
Заявитель, не согласившись с решениями судов, ссылаясь на нарушения ими норм права и несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела, подала жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить судебные акты.
Позиция Верховного Суда
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в жалобе, Верховный Суд Российской Федерации посчитал, что судами допущены существенные нарушения норм права, повлиявшие на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителя, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Верховный Суд установил, что в обоснование своих выводов должностное лицо Росреестра и судебные инстанции ссылались, в частности, на положения статьи 284 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом, а также на положения статей 7, 42, 43 Земельного кодекса Российской Федерации.
Однако Верховный Суд РФ отметил, что данные выводы преждевременны, поскольку не соответствуют приведенной позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 6 ноября 2024г. №50-П, где суд в числе прочего пришел к выводу о том, что при формулировании части 3 статьи 8.8 КоАП РФ данная норма не предусматривает конкретной отсылки к регулятивной норме, за нарушение которой установлена административная ответственность, и содержит формулировку «в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом».
А именно, в ч.3 ст.8.8 КоАП РФ отсутствует прямая отсылка к ст.284 ГК РФ — норма которой о возможности изъятия у собственника в случае неиспользования по целевому назначению в течение трех лет участка, предназначенного для строительства (в том числе индивидуального жилищного), рассматривается правоприменительными органами, как это следует из конкретных дел заявителей и иной схожей правоприменительной практики, в качестве регулятивной, взаимосвязанной с оспариваемой бланкетной охранительной нормой для целей применения административной ответственности и устанавливающей срок исполнения соответствующей обязанности, — несмотря на возможность использования законодателем такого юридико-технического приема.
При этом статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющая обязанности правообладателей земельных участков по использованию земельных участков, нормативного срока, в течение которого необходимо использовать земельный участок с видом разрешенного использования, предусматривающим строительство индивидуального жилого дома, по указанному назначению, равно как и другие положения Земельного кодекса Российской Федерации, а также Градостроительного кодекса Российской Федерации или иного федерального закона не предусматривает.
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что содержание статьи 284 ГК РФ не позволяет с достаточной для применения административной ответственности определенностью утверждать, что указанный в ней трехлетний срок установлен в качестве элемента обязанности использовать земельный участок по назначению, с учетом того, что в самой части 3 статьи 8.8 КоАП РФ отсутствует прямая отсылка к нему.
Часть 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 19 (части 1 и 2), 46 (часть 1), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, предусмотренная ею административная ответственность наступает за неисполнение обязанности по использованию в течение установленного федеральным законом срока земельного участка, предназначенного для строительства индивидуального жилого дома, в указанных целях в отсутствие в действующем федеральном законодательном регулировании прямого, ясного и недвусмысленного указания на такой срок.
Мнение эксперта
В условиях отсутствия в законодательном регулировании прямого и недвусмысленного указания на обязанность использовать земельный участок, предназначенный для строительства индивидуального жилого дома, в соответствующих целях в течение определенного срока применение части 3 статьи 8.8 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за неисполнение правообладателями земельных участков этой обязанности, приводит к возложению на них административной ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением, что не согласуется с принципом равенства и справедливости при применении мер публичного принуждения и тем самым приводит к несоразмерности административно-деликтного воздействия на общественные отношения, в связи с чем вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 18, 19 (части 1 и 2), 46 (часть 1), 54 (часть 2) и 55 (часть 3).
Отсутствие события административного правонарушения — одно из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении в корреспонденции с нормами ст.24.5 КоАП РФ
Это означает, что не существует каких-либо данных, подтверждающих факт общественно вредного, противоправного, виновного, наказуемого деяния. Или такие данные есть, но судья, орган или должностное лицо, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении, признают их несостоятельными. Отсутствие состава административного правонарушения признается основанием для прекращения дела в тех случаях, когда сам факт деяния, совершенного конкретным лицом, установлен, но это деяние не является правонарушением вследствие того, что деяние не предусмотрено законодательством об административных правонарушениях
В данном деле судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.
Судебные акты, вынесенные по делам с участием заявителей на основании части 3 статьи 8.8 КоАП РФ, признаны подлежащими пересмотру в установленном порядке.
Судам при пересмотре дела необходимо исходить из конкретных обстоятельств рассматриваемого дела, с учетом недопустимости нарушения принципов равенства и справедливости при применении мер публичного принуждения с целью недопущения возникновения обстоятельств, свидетельствующих о несоразмерности административного воздействия на охраняемые Конституцией права заявителя жалобы.
Для разрешения спора суды должны были уточнить, наличие события административного правонарушения, предусмотренного действующим законодательством.
Фактические конкретные обстоятельства настоящего дела об административном правонарушении подлежат выяснению применительно к приведенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, которой выводы, сделанные в обжалуемых актах, не соответствуют.
юрист, член Союза юристов-блогеров при АЮР, Ольга Волкова