ВС РФ встал на сторону приобретателя участка, незаконно предоставленного местной администрацией

26 августа 2025 г. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ вынесено Определение №18-КГ25-292-К4 (УИД 23RS0044-01-2023-001286-42), в котором Суд рассмотрел требование о признании договора аренды и купли-продажи земельного участка недействительным и применении последствий недействительности.

Суть дела

Администрация муниципального образования (далее – Администрация) в 2019 г. предоставила земельный участок гражданке Т. в аренду на 20 лет (в связи с ее нуждаемостью в улучшении жилищных условий по ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»).

Через полгода на основании постановления Администрации между теми же сторонами был заключен договор купли-продажи этого участка — по заявлению арендатора, которая за это время возвела на участке хозяйственную постройку площадью 2,6 кв. м. и зарегистрировала в ЕГРН право собственности на нее.

Вскоре собственница продала участок и постройку своей родственнице (гр. Т. К.), а в 2022 г. умерла. 

По результатам проверки прокурор района, действуя в интересах муниципального образования, обратился в суд с иском к Администрации о признании недействительными сделок аренды и купли-продажи, применении последствий недействительности ничтожной сделки.Требования мотивированы тем, что с учетом целей использования участка — для ведения личного подсобного хозяйства, а также площади расположенного на нем нежилого здания — 2,6 кв. м, площадь предоставленного участка является явно несоразмерной. Кроме того, договор купли-продажи участка заключен без конкурсных процедур в отсутствие на то оснований. Осмотром участка установлено, что жилой дом на нем в 2023 г. отсутствует. Прокурор счел, что оспариваемым договором нарушены права муниципального образования, поскольку органом местного самоуправления полномочия по распоряжению земельными участками реализованы ненадлежащим образом, что свидетельствует о ничтожности договора купли-продажи. Прокурор сослался и на необоснованное применение Администрацией положений ст. 17 ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» при предоставлении гражданке Т. права аренды участка, поскольку ее нуждаемость в улучшении жилищных условий не установлена. 

Прокурор просил также указать в решении суда, что оно является основанием для аннулирования (погашения) в ЕГРН записи о праве собственности покупателя на участок и хозпостройку, для регистрации права собственности муниципального образования на этот участок, просил обязать нового собственника (гр. Т. К.) передать участок (свободным от имущества) администрации.

Суды3—х инстанций сочли иск прокурора подлежащим удовлетворению.Они пришли к выводам об отсутствии у гр. Т. права на первоочередное получение спорного участка без проведения торгов, об отсутствии у нее реальных намерений исполнять обязанности по договору аренды, который фактически заключен с целью предоставления участка по упрощенной процедуре в обход проведения аукциона на право заключения договора аренды. Следовательно, постановление администрации 2019 г. и договор аренды имеют признаки ничтожной сделки.

Разрешая заявление ответчика о применении исковой давности, суд указал, что о факте совершения спорной сделки прокуратуре стало известно в 2022 г., в адрес главы Администрации внесено представление об устранении нарушений законодательства, поэтому срок давности не пропущен.

Собственник земельного участка обратился с кассационной жалобой в ВС РФ.

Позиция Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ

1. Ссылаясь на ст. 125, 166, 168 ГК РФ, п. 70, 74, 75 постановления Пленума ВС 2015 г. № 25, Коллегия обратила внимание на следующие аспекты. Ничтожной является сделка, нарушающая требования правового акта и при этом посягающая на публичные интересы. Однако само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о нарушении публичных интересов. Заявление о недействительности сделки не имеет правового значения, если поведение ссылающегося на недействительность лица после заключения сделки давало основание другим лицам полагаться на действительность сделки. По настоящему делу муниципальное образование в лице Администрации принимало непосредственное участие в оспариваемых сделках и в их исполнении.
2. Из анализа ст. 124, 166, 181 ГК РФ, п. 4 постановления Пленума ВС РФ 2015 г. № 43, п. 8 постановления Пленума ВАС РФ 2012 г. N 15, Коллегия сделала вывод, что срок исковой давности по требованию об оспаривании муниципальным образованием, в интересах которого прокурор предъявил иск, заключенных между Администрацией и гр. Т. договоров начинается с момента фактического исполнения таких сделок, передачи земельного участка в собственность. При рассмотрении исков прокурора о признании сделки недействительной начало течения срока давности определяется таким же образом, как если бы за судебной защитой обращалось само лицо, право которого нарушено. Поскольку требование направлено на применение последствий недействительности сделки, стороной которой является муниципальное образование, суды пришли к неправильному выводу об исчислении срока исковой давности с момента, когда о сделках стало известно прокуратуре района.

Особенности применения института исковой давности по иску прокурора разъяснены в постановлении КС РФ 2024 г. № 49-П, однако к настоящему делу они не применимы.

3. Коллегия отметила: возлагая на гр. Т. обязанность возвратить участок Администрации, суды не исследовали технические характеристики возведенного на спорном участке объекта и вопрос об отнесении его к объектам недвижимости. Суды не учли, что вопрос об освобождении и возврате участка может быть разрешен с учетом характеристик объекта и на основании положений законодательства (п. 2 постановления Пленума ВС РФ 2023 г. № 44). Судебные инстанции оставили без правовой оценки применение ст. 222 ГК РФ при разрешении вопроса об освобождении земельного участка.
4. В нарушение ст. 301, 302 ГК,  постановления КС РФ 2003 г. № 6-п, п. 39 постановления Пленума 2010 г. № 10/22 , вопрос о применении положений ст. 301 и 302 ГК РФ судами не рассматривался и соответствующие обстоятельства не устанавливались. Поскольку нынешняя собственница участка не являлась участником договора купли-продажи 2019 г. между Администрацией и гр. Т., возврат спорного имущества в публичную собственность может осуществляться только с применением виндикационного иска, в рамках которого обеспечивается и проверка добросовестности приобретателя.
5. При рассмотрении такого иска срок давности исчисляется со дня, когда публично-правовое образование в лице уполномоченных органов узнало или должно было узнать о нарушении своих прав и о том, кто является надлежащим ответчиком, а не правила ст. 181 ГК РФ.
6. Поскольку прокурор заявил иск в интересах муниципального образования, суд должен был определить орган, уполномоченный выступать в качестве истца от имени этого образования. Между тем Администрация участвовала в деле в качестве ответчика. По смыслу ст. 38 ГПК лицо, в интересах которого дело начато по заявлению лиц, обращающихся в суд за защитой прав других лиц, участвует в нем в качестве истца. Совпадение истца и ответчика недопустимо.

СКГД ВС РФ все обжалуемые судебные акты отменила и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Мнение эксперта

Краеугольным камнем в данном споре является определение начала течения срока исковой давности по иску прокуратуры. Как отмечают ученые, «высшими судами давно сформирован подход, согласно которому для органов прокуратуры отсутствуют иные основания по началу течения сроков исковой давности» (Пилинцов А.В. Неквалифицированный инвестор перед лицом деприватизации // Хозяйство и право. 2025. N 9. С. 112–122).

Юлова Екатерина Сергеевна, доцент КПРЭД Юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ, к.ю.н., доцент

В рассматриваемом деле Судебная коллегия придерживается этой же линии, закрепленной еще в постановлении Пленума ВАС РФ 2012 г. № 15: срок давности начинает течь не когда о факте совершения сделки известно прокуратуре, а когда сделка было исполнена.  Такая позиция не отвечает целям защиты публичных интересов, не способствует возврату имущества, утраченного из-за неправомерных действий чиновников, оставляет безнаказанным использование гражданами коррупционных схем для получения земельных участков. Но, с другой стороны, она защищает добросовестных приобретателей, стабильность рынка недвижимости, интересы граждан в целом.   

Важно, что СКГД в данном определении указала на ряд ошибок, допущенных как прокурором при составлении требования, направленного на возврат земель в муниципальную собственность, так и судами при его рассмотрении.

Во-первых, прокуратуре при подаче исков в интересах публично-правового образования следует так формулировать предмет иска, избирать способ защиты интересов муниципального образования, чтобы «материальный» истец и ответчик не совпадали в одном лице. ВС РФ, а также Четвертый и Восьмой кассационные суды общей юрисдикции уже неоднократно обращали на это внимание прокуратуры, отправляя инициированные ею дела на новое рассмотрение с идентичным обоснованием. Следует отметить, что многие ученые не согласны с изложенной позицией ВС РФ.  Прокурор указал в качестве ответчика Администрацию муниципального образования, а лицо, в интересах которого он подал иск – не Администрация, а само муниципальное образование. Можно ли их отождествлять? Этот вопрос длительное время остается дискуссионным. В литературе критикуется п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 г. № 15 (но которое ссылается и СКГД), разъясняющий, что при обращении прокурора в суд он должен указать и публично-правовое образование, и компетентный орган. Юристы отмечают, что «интересы» органов могут противоречить интересам публично-правового образования, в силу чего они будут препятствовать органам прокуратуры и арбитражному суду в установлении истины в процессе рассмотрения дела (Бесчастный С.А., Рослая В.А. Участие прокурора в арбитражном процессе в свете последних разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда // Законность. 2013. N 6). Другие ученые добавляют, что «указание в иске прокурором в качестве истца соответствующего органа излишне, муниципальные образования являются самостоятельными и «полноценными» субъектами не только материальных, но и процессуальных правоотношений. Следовательно, именно они выступают истцами по искам прокурора, поданным в защиту, подчеркнем, их интересов, а не интересов их органов. Материально-правовой интерес, подлежащий защите, принадлежит непосредственно публично-правовому образованию» (Смагина Е.С. Участие государства в современном цивилистическом процессе: монография. Москва: Статут, 2021. 268 с.)

Во-вторых, с учетом того, что спорный земельный участок был не просто незаконно предоставлен Администрацией гражданке в аренду, а затем в собственность, но впоследствии был передан ею в собственность третьего лица, следует согласиться с выводом Коллегии – прокурору следовало подавать виндикационный иск (ст. 301, 302 ГК РФ). Ответчиком по нему как раз было бы не муниципальное образование, а только собственница спорного участка.

В-третьи, согласно п. 3 ст. 131 ГПК РФ, «в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов указанных лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено». В рассматриваемом же деле прокурором не выполнены требования названной нормы ГПК, что и повлекло вывод Судебной коллегии об отсутствии публичного характера интересов, которые защищает прокурор, что негативно сказалось на итогах рассмотрения иска.

В-четвертых, безусловно, поскольку требование прокурора включало снос зарегистрированного в ЕГРН объекта недвижимости, истцу невозможно было проигнорировать положения ст. 222 ГК и соответствующие руководящие разъяснения ВС РФ, на что также справедливо обратила внимание Судебная коллегия.