В Определении Верховного Суда РФ от 10.12.2024 № 305-ЭС24-10224 сделан вывод, что площадь и вид разрешенного использования земельного участка, указанные в предварительном согласовании и схеме размещения земельного участка, означает соответствие цели использования земельного участка и площади, необходимой для размещения и эксплуатации находящегося на нем объекта недвижимого имущества.
Суть дела
Предприниматель является собственником объекта недвижимого имущества – одноэтажного гаража.
Земельный участок, на котором расположен гараж, отнесен к категории земель – земли населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования – для размещения автомобильных дорог.
Предприниматель обратился в администрацию с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка на основании подготовленной схемы расположения земельного участка.
Решением администрации в предоставлении государственной услуги “Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена” отказано, поскольку Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ) не предусмотрено исключительное право приобретения земельного участка собственником помещения.
Решением суда общей юрисдикции требования предпринимателя удовлетворены, признано незаконным указанное решение администрации и на администрацию возложена обязанность предварительно согласовать предпринимателю, являющемуся собственником возведенного на спорном земельном участке объекта недвижимости, предоставление этого земельного участка на кадастровом плане территории в соответствии с требованиями земельного законодательства.
Постановлением администрации предпринимателю предварительно согласовано предоставление земельного участка площадью 1 473 кв. м с видом разрешенного использования “размещение автомобильных дорог” на праве собственности за плату, утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, возложена обязанность по обеспечению проведения кадастровых работ и осуществлению постановки земельного участка на кадастровый учет.
Предприниматель обратился в администрацию с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в собственность без проведения торгов.
По результатам рассмотрения заявления администрацией принято решение об отказе в предоставлении государственной услуги “Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов” в связи с тем, что установленный вид разрешенного использования земельного участка “размещение автомобильных дорог” не соответствует его фактическому использованию (пункт технического осмотра).
Предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается, поскольку в пределах земельного участка расположен объект, который в соответствии с данными, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, является помещением с наименованием “гараж”. Между тем ЗК РФ не предусматривает исключительное право приобретения земельного участка собственниками помещения, доли объекта недвижимости.
Предприниматель обратился в арбитражный суд администрации с заявлением о признании незаконным решения об отказе в предоставлении государственной услуги “Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов”, возложении обязанности подготовить, подписать и направить в адрес предпринимателя договор купли-продажи земельного участка площадью 1 473 кв. м, на условиях, определенных действующим законодательством Российской Федерации и Московской области.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что оспариваемый отказ администрации основан на положениях действующего законодательства, не нарушает права и законные интересы предпринимателя, поскольку площадь земельного участка (1 473 кв. м), необходимая для эксплуатации объекта недвижимости площадью 894,8 кв. м, заявителем не подтверждена, при этом в решении суда общей юрисдикции, которым на администрацию была возложена обязанность предварительно согласовать предоставление земельного участка и утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, не установлена площадь земельного участка, необходимого для эксплуатации принадлежащего заявителю объекта недвижимости. Суды указали, что правом заявить ходатайство о назначении по делу экспертизы на предмет определения необходимой площади земельного участка предприниматель не воспользовался.
Предприниматель обратились в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой на указанные судебные акты нижестоящих судов.
Позиция Верховного Суда
Рассмотрев доводы кассационной жалобы, Верховный Суд РФ определил отменить судебные акты нижестоящих судов и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
Администрацией во исполнение решения суда общей юрисдикции предварительно было согласовано предоставление земельного участка площадью 1 473 кв. м, имеющего вид разрешенного использования “размещение автомобильных дорог”, на праве собственности за плату, утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, на предпринимателя возложена обязанность по обеспечению проведения кадастровых работ и осуществлению постановки земельного участка на кадастровый учет.
При этом решение суда, которым на администрацию возложена обязанность по предварительному согласованию предоставления земельного участка, было мотивировано наличием на этом участке принадлежащего предпринимателю на праве собственности объекта недвижимости – гаража.
Согласно части 1 статьи 39.20 ЗК РФ если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.
Таким образом, предприниматель, являясь собственником объекта недвижимости, имеет приоритетное право на предоставление в собственность спорного земельного участка.
В соответствии со статьей 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании утвержденной схемы расположения земельного участка.
Порядок предоставления в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, регламентирован статьей 39.14 ЗК РФ. Указанный порядок предполагает подготовку схемы расположения земельного участка, принятия уполномоченным органом решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, обеспечения заинтересованным лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка, его кадастровый учет. После выполнения указанных требований на основании заявления заинтересованного лица уполномоченный орган принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность.
В схеме расположения земельного участка согласно пункту 6 Приказа Министерства экономического развития России от 27.11.2014 № 762 в редакции, действующей в спорный период, указываются условный номер образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка, проектная площадь образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка, список координат характерных точек границы образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка в системе координат, применяемой при ведении государственного кадастра недвижимости.
В соответствии с частью 16 статьи 39.15 ЗК РФ решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка является основанием для предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.17 настоящего Кодекса.
Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка без проведения торгов содержится в статье 39.16 ЗК РФ, согласно которой уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из следующих оснований, в том числе, в случае, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (пункт 15 статьи 39.16 ЗК РФ); а также в случае превышения площади земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, его площади, указанной в схеме расположения земельного участка, проекте межевания территории или в проектной документации лесных участков, в соответствии с которыми такой земельный участок образован, более чем на десять процентов (пункт 25 статьи 39.16 ЗК РФ).
Между тем в соответствии с постановлением администрации предпринимателю предварительно согласовано предоставление земельного участка площадью 1 473 кв. м с видом разрешенного использования “размещение автомобильных дорог”.
Как следует из пункта 10 статьи 39.15 ЗК РФ, решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, также должно содержать указание на необходимость изменения вида разрешенного использования такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую в качестве условия предоставления такого земельного участка в случае, если указанная в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка цель его использования не соответствует видам разрешенного использования земельных участков, установленным для соответствующей территориальной зоны; не соответствует категории земель, из которых такой земельный участок подлежит образованию; не соответствует разрешенному использованию земельного участка, из которого предстоит образовать земельный участок, указанный в заявлении о предварительном согласовании его предоставления.
Таким образом, исходя из указанных норм права, площадь земельного участка и вид его разрешенного использования, указанные органом местного самоуправления при предварительном согласовании предоставления земельного участка, не могут быть подвергнуты сомнению этим же уполномоченным органом и судом при рассмотрении настоящего дела при разрешении вопроса о предоставлении земельного участка собственнику расположенного на нем здания.
Также следует отметить, что в соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, которые следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В соответствии с пунктом 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Согласно пункту 2 статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Пунктом 4 статьи 37 ГрК РФ регламентировано, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
Согласно Правилам землепользования и застройки, спорный земельный участок находится в зоне транспортной инфраструктуры (Т-зона), к которой предельные размеры (минимальные и максимальные) и максимальный процент застройки не подлежат установлению.
При этом в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в Т-зоне, в соответствии с ПЗЗ указаны хранение автотранспорта, размещение гаражей для собственных нужд, коммунальное обслуживание, предоставление коммунальных услуг, административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг, общежития, служебные гаражи, объекты дорожного сервиса, заправка ТС, обеспечение дорожного отдыха, автомобильные мойки, ремонт автомобилей, стоянка ТС, связь, склад, складские площадки и т.д. Среди вспомогательных видов указаны коммунальное обслуживание, магазины, общественное питание, связь, обеспечение внутреннего правопорядка. При этом согласно Правилам землепользования к условно разрешенным видам использования земельных участков отнесены банковская и страховая деятельность, размещение автомобильных дорог, водные объекты, общее пользование водными объектами, гидротехнические сооружения.
Судами при рассмотрении дела установлено, что фактически земельный участок используется предпринимателем с 2012 года в целях эксплуатации пункта технического осмотра автотранспортных средств, что соответствует указанным в ПЗЗ основным видам разрешенного использования участков, расположенных в Т-зоне.
В соответствии с правовой позицией, изложенной в определении Верховного Суда РФ от 03.02.2022 № 305-ЭС21-19336, равно как собственник земельного участка, так и собственник объекта капитального строительства не ограничен в выборе предусмотренных основных и вспомогательных видов использования принадлежащего ему объекта. Выбор вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований означает, что собственник вправе начать осуществлять деятельность в соответствии с выбранным видом, в рамках предусмотренных применительно к территориальной зоне градостроительным регламентом видов разрешенного использования, что является правомерным и не может быть квалифицировано как нарушение правового режима земельного участка (объекта капитального строительства).
Администрация, осуществляя процедуру предварительного согласования земельного участка с указанием его площади и вида разрешенного использования, прежде всего исходила из положений нормативных правовых актов, действующих на территории муниципального образования и регламентирующих градостроительную деятельность. Во исполнение положений ЗК РФ, реализуя возложенные на нее полномочия, администрация осуществляла проверку соответствия характеристик спорного земельного участка предъявляемым на тот момент требованиям действующего законодательства. Результатом указанных действий уполномоченного органа явилось принятие постановления о предварительном согласовании предоставления земельного участка с конкретной площадью и видом разрешенного использования предпринимателю, являющемуся собственником расположенного на этом участке гаража.
Мнение эксперта
Согласно подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных ст. 39.20 данного кодекса.
В соответствии с пунктом 1 статьи 39.20 ЗК РФ исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. По смыслу указанной нормы предоставление в собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности, основано на необходимости эксплуатации расположенных на этих участках зданий, строений, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам. Уполномоченный орган не вправе отказать собственнику здания, сооружения в предоставлении земельного участка для целей эксплуатации таких объектов недвижимости.
Однако, указанные нормы подлежат применению с учетом общих положений земельного законодательства, обязывающих собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (статья 42 ЗК РФ). Поэтому, возникновение исключительного права на приобретение земельного участка без проведения торгов, даже для собственника находящегося на нем объекта недвижимого имущества, зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу.
Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, в случаях, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (пункт 14 статьи 39.16 ЗК РФ).
Другим важным вопросом при предоставлении земельного участка без торгов собственникам находящихся на нем объектов недвижимости является вопрос о границах и площади земельного участка, которые определяются как необходимые для размещения и эксплуатации указанных объектов.
управляющий партнер юридической компании ЮКО Юлия Иванова.
В рассматриваемом определении по существу делается вывод, что указанные два вопроса могут быть разрешены при предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка, поскольку разрешенное использование, границы и площадь такого участка уже установлены в них уполномоченным органом. По существу, в данном случае Верховный Суд РФ использовал принцип «эстоппеля», указав на невозможность в последующем ссылаться на несоответствие разрешенному использованию и необходимой площади испрашиваемого земельного участка, если указанные параметры были ранее согласованы.
