16 мая 2023 года Конституционный Суд Российской Федерации выявил особенности устранения нарушений на приаэродромной территории в связи с её особым значением.
Суть дела
Муниципальное образование «Городской округ – город Барнаул Алтайского края» в лице администрации города оспаривает конституционность пункта 7 статьи 47 Воздушного кодекса РФ, в соответствии с которым в случае выявления в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности оператор аэродрома гражданской авиации либо организация, осуществляющая эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации или уполномоченная федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, обязаны подготовить заключение о выявленных нарушениях и направить его в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (абзац первый); подготовить предписание об устранении выявленных нарушений, в том числе о сносе самовольной постройки (абзац второй) и уведомить высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ о выявленных нарушениях (абзац третий).
Суды нижестоящих инстанций отказали в удовлетворении требований о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта об устранении выявленных им нарушений эксплуатации расположенного на приаэродромной территории (на расстоянии 6,46 км от контрольной точки аэродрома) полигона твердых бытовых и промышленных отходов, который находится в границах территории муниципального образования «Городской округ – город Барнаул Алтайского края», принадлежит на праве собственности акционерному обществу «Эко-комплекс», осуществляющему его эксплуатацию, и включен в Государственный реестр объектов размещения отходов.
Суды исходили из того, что полигон расположен в шестой подзоне приаэродромной территории, в которой установлены ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, а несоблюдение санитарных требований при эксплуатации полигона способствует привлечению и массовому скоплению птиц, создавая угрозу безопасности полетов в результате возможного столкновения воздушных судов с птицами. Кроме того, суды указали, что оспариваемое предписание вынесено в пределах полномочий, предоставленных уполномоченному федеральному органу пунктом 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, соответствует закону и не нарушает прав и иных законных интересов заявителя, а отсутствие в нем перечня конкретных действий, которые необходимо совершить администрации, не свидетельствует о неисполнимости этого предписания.
Позиция Конституционного Суда
КС РФ, ссылаясь на Земельный кодекс РФ, отмечает, что зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях защиты жизни и здоровья граждан, для безопасной эксплуатации, в частности, объектов транспорта, а также в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Так, приаэродромная территория является одним из видов зон с особыми условиями использования территорий. При этом со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено Земельным Кодексом РФ.
Основания и условия установления приаэродромной территории, выделения подзон приаэродромной территории, в которых действуют ограничения, а также перечень ограничений в каждой из них устанавливаются Воздушным кодексом РФ.
КС РФ неоднократно указывал, что воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы РФ, обеспечивающей не только единство экономического пространства в РФ, но и стратегические интересы РФ, имеет свои особенности, обусловливающие его повышенную значимость для общества и государства.
КС РФ отмечает важность норм Воздушного кодекса РФ, где законодатель акцентирует внимание правоприменителя на принципах действия указанного акта и определяет приоритеты при осуществлении государственного регулирования использования воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации, относя к ним обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также обеспечение обороны и безопасности государства, охрану интересов государства, безопасность полетов воздушных судов, авиационную и экологическую безопасность.
С учетом этих конституционно значимых приоритетов воздушное законодательство регулирует отношения в области использования воздушного пространства и отношения, возникающие в связи с деятельностью в области авиации на территории Российской Федерации, включая формирование объектов инфраструктуры воздушного транспорта.
В целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду законодатель выделяет приаэродромную территорию как зону с особыми условиями использования территорий, предполагающими установление ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности.
Так, на приаэродромной территории выделяется семь подзон с установленными ограничениями использования каждой из них. Суть этих ограничений состоит в запрете строительства объектов, размещения объектов, которые могут создать помехи для работы систем обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи, повлиять на безопасность полетов воздушных судов, а также размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц.
Таким образом, Воздушный кодекс РФ в единстве с Градостроительным и Земельным кодексами РФ устанавливает основания и порядок действий уполномоченных органов в случае выявления в правилах землепользования и застройки нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, в том числе процедуру подготовки и направления соответствующих заключений в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и предписаний об устранении названных нарушений в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования, с целью обеспечения безопасности полетов воздушных судов, защиты жизни и здоровья граждан, соблюдения требований, связанных с охраной интересов обороны и безопасности государства.
Мнение эксперта
Согласно данному определению, Конституционный Суд РФ отмечает, что органы местного самоуправления располагают наиболее полной и оперативной информацией относительно всех ограничений использования земельных участков на своей территории, обладают всеми необходимыми инструментами оперативного и надлежащего контроля.
Бердникова Анна Александровна, кандидат юридических наук, преподаватель Кафедры правового регулирования экономической деятельности Юридического факультета Финансового Университета при Правительстве РФ.
Относительно данного дела, действительно были найдены нарушения при эксплуатации полигона приаэродромной территории, где присутствует массовое скопление птиц, что несомненно создает угрозу безопасности полетов в результате возможного столкновения воздушных судов с птицами.
Но пункт 7 статьи 47 Воздушного кодекса РФ в случае выявления в правилах землепользования и застройки нарушений, установленных на приаэродромной территории ограничений, наделяет уполномоченный орган обязанностью подготовить заключение о выявленных нарушениях и направить его в соответствующий федеральный орган исполнительной власти (абзац третий), который, в свою очередь, направляет предписание в орган местного самоуправления об устранении этих нарушений, в том числе о сносе самовольной постройки.
Как усматривается из материалов дела муниципальное образование «Городской округ – город Барнаул Алтайского края» в лице администрации города не совершил конкретные действия, согласно абзацу третьему вышеуказанной статьи, которые необходимо было совершить администрации.
Ввиду этого заявленные истцом требования не свидетельствуют о неисполнимости этого предписания и не свидетельствуют о неконституционности пункта 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации.