В Определении от 13.10.2023 №305-ЭС23-10880 по делу №А40-70305/2021 Верховный Суд РФ подтвердил, что использование землепользователем любого или всех видов разрешенного использования (основных или вспомогательных) из предусмотренных правилами землепользования и застройки для территориальной зоны, в которой находится земельный участок, не может рассматриваться как правонарушение, даже если соответствующий вид разрешенного использования не указан в договоре аренды земельного участка.
Суть дела
ООО «Вантаж» (заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (далее – административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 26.03.2021 № 1579-ЗУ/9058336-21 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» (далее – КоАП Москвы).
Как следует из материалов дела, оспариваемым постановлением заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 6.7 КоАП Москвы, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 11.08.2021, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2021, заявителю отказано в удовлетворении заявления. Арбитражный суд Московского округа постановлением от 26.04.2022 отменил указанные судебные акты и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда города Москвы от 23.08.2022 заявителю отказано в удовлетворении заявления. Признавая указанное постановление административного органа законным и отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что предоставленный заявителю по договору аренды от 14.03.2017 № М-05-050354 земельный участок для эксплуатации здания торгового центра с видом разрешенного использования «объекты размещения организаций розничной торговли продовольственными, непродовольственными группами товаров» частично используется заявителем в иных целях – часть помещений в здании используется под бытовое обслуживание (ремонт одежды, обуви и фотоателье), страховую деятельность, образовательные цели (автошкола) и ломбард, что является нарушением пункта 5 статьи 4, пункта 2 статьи 8 и пункта 1 статьи 28 Закона города Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в г. Москве» (далее – Закон № 48) и условий договора аренды земельного участка, и образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 6.7 КоАП Москвы.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2022 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены. Руководствуясь положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона № 48, Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 № 120-ПП (далее – Правила № 120-ПП), установив, что заявитель использует принадлежащее ему на праве собственности здание в соответствии с основным видом разрешенного использования объекта капитального строительства и одновременно с вспомогательными видами разрешенного использования, допустимыми в качестве дополнительного по отношению к основному, и площадь нежилых помещений, используемых в этой вспомогательной деятельности не превышает 25% процентов общей площади, принадлежащего заявителю торгового центра, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях заявителя состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 6.7 КоАП Москвы, и признал неправомерным оспариваемое постановление административного органа.
Суд кассационной инстанции отменил постановление суда апелляционной инстанции и оставил в силе решение суда первой инстанции. Суд кассационной инстанции указал, что допустимость тех или иных вспомогательных видов разрешенного использования земельного участка не означала возникновение у заявителя права для использования данного земельного участка, арендуемого у правообладателя, с нарушением требований правоустанавливающего документа на землю, без внесения в такой правоустанавливающий документ соответствующих изменений. Обстоятельств, которые могли бы препятствовать заявителю использовать земельный участок с соблюдением требований и ограничений по использованию этого земельного участка, предусмотренных документацией, определяющей условия использования земельного участка, либо инициировать изменение условий договора аренды в целях использования земельного участка не только под разрешенный вид земельного участка – объекты размещения организаций розничной торговли продовольственными, непродовольственными группами товаров, но и под иные виды деятельности, заявителем не приведено.
Заявитель обратился в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, в которой просил отменить постановление суда кассационной инстанции и оставить в силе постановление суда апелляционной инстанции.
Позиция Верховного Суда
Верховный Суд РФ, рассмотрев кассационную жалобу заявителя, определил отменить постановление суда кассационной инстанции и оставить в силе постановление суда апелляционной инстанции в связи со следующими доводами.
Как следует из материалов дела и установлено судами, спорный земельный участок предоставлен заявителю в пользование на условиях аренды для целей эксплуатации принадлежащего обществу на праве собственности здания торгового центра. При этом, заявитель использует принадлежащее ему на праве собственности здание в соответствии с основным видом разрешенного использования объекта капитального строительства, и одновременно с установленными Правилами № 120-ПП вспомогательными видами разрешенного использования этого объекта, допустимыми в качестве дополнительного по отношению к основному.
Системное толкование положений земельного и градостроительного законодательства, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных, в том числе в постановлении от 16.10.2020 № 42-П, позволяет сделать вывод о том, что правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства, неотъемлемой составляющей которого является разрешенное использование, определяется прежде всего нормативными актами публичного законодательства (в частности, правилами землепользования и застройки, в составе которых утверждены градостроительные регламенты), и именно неисполнение указанных актов свидетельствует о нарушении правового режима использования земельного участка и объекта капитального строительства.
В соответствии с положениями пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Согласно правовой позиции, изложенной в Определениях Верховного Суда РФ от 03.02.2022 № 305-ЭС21-19336, от 13.04.2022 № 305-ЭС21-27944, от 27.04.2022 № 305-ЭС21-27824 равно как собственник земельного участка, так и собственник объекта капитального строительства не ограничен в выборе предусмотренных основных и вспомогательных видов использования принадлежащего ему объекта. Выбор вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований означает, что собственник вправе начать осуществлять деятельность в соответствии с выбранным видом в рамках предусмотренных применительно к территориальной зоне градостроительным регламентом видов разрешенного использования, что является правомерным и не может быть квалифицировано как нарушение правового режима земельного участка (объекта капитального строительства).
Согласно действующему законодательству собственник здания может оформить как право собственности на публичный земельный участок, на котором здание расположено (если не имеется ограничений в обороте в отношении земельного участка), так и заключить договор аренды, при этом его право является исключительным (статья 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, ранее действовавшая статья 36 того же Кодекса).
В контексте приведенных норм права и принципов земельного законодательства указание в договоре аренды земельного участка, заключенном собственником здания в целях его эксплуатации, на назначение этого здания, не может ограничивать собственника здания в выборе как иного основного вида использования, так и осуществления вспомогательного по отношению к основному в рамках утвержденных градостроительным регламентом видов. В этом случае такое использование не может рассматриваться как нарушение правового режима объекта капитального строительства и, соответственно, земельного участка, занятого этим объектом.
При этом, вспомогательный вид может быть выбран только дополнительно к основному, установление вспомогательного вида вместо основного не предусмотрено (пункт 3 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 5 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018).
Таким образом, являясь собственником здания, оформившим занятый этим зданием спорный земельный участок на праве аренды в целях эксплуатации этого здания, заявитель как собственник объекта капитального строительства, равно как и собственник земельного участка, не ограничен в выборе предусмотренных основных и вспомогательных видов использования принадлежащего ему объекта.
Кроме того, согласно оспариваемому постановлению административного органа, заявителю вменяется нарушение пункта 5 статьи 4, пункта 2 статьи 8 Закона № 48, однако указанные нормы устанавливают права и обязанности органов исполнительной власти города Москвы, предоставляющих земельный участок в аренду, и не предусматривают никаких обязанностей арендаторов земельных участков по использованию земель в городе Москве.
Ни федеральным законодательством, ни законами города Москвы, ни договором аренды земельного участка, не установлена обязанность общества, как арендатора земельного участка, вносить изменения в действующий договор аренды для того, чтобы использовать предусмотренный Правилами № 120-ПП вспомогательный вид разрешенного использования, допустимый в качестве дополнительного к основному виду разрешенного использования. Учитывая изложенное, а также установленные судом апелляционной инстанции обстоятельства, связанные с использованием заявителем принадлежащего ему на праве собственности здания в соответствии с основным видом разрешенного использования объекта капитального строительства и одновременно с вспомогательными видами разрешенного использования, допустимыми в качестве дополнительного по отношению к основному, и общая площадь нежилых помещений, используемых заявителем в соответствии с вспомогательным видом разрешенного использования, составляет менее 10%, то есть не превышает 25% общей площади, принадлежащего заявителю торгового центра, что соответствует требованиям Правил № 120-ПП, является правомерным вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии в действиях заявителя состава вмененного правонарушения.
Комментарий специалиста
Рассматриваемое определение направлено на формирование единообразной судебной практики рассмотрения споров, связанных с использованием земельных участков на территории города Москвы не в соответствии с теми видами разрешенного использования, которые указаны в договоре, которым оформлено землепользование. До недавнего времени судами норма части 1 статьи 6.7 КоАП Москвы (нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, установленных правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, сервитутами) трактовалась таким образом, что использование земельного участка вне видов разрешенного использования, указанных в договоре аренды, заключенного с г.Москвой, являлось административным правонарушением, даже если градостроительный регламент в правилах землепользования и застройки устанавливал данные виды разрешенного использования для соответствующей территориальной зоны, в которую входит земельный участок.
Верховный Суд РФ сделал определяющий для изменения такой практики вывод, что если землепользователь (арендатор) использует принадлежащее ему на праве собственности здание на земельном участке в соответствии с установленными нормативным актом основным видом разрешенного использования объекта капитального строительства и одновременно с вспомогательными видами разрешенного использования, допустимыми в качестве дополнительного по отношению к основному, такое использование земельного участка является правомерным, независимо от указания в договоре аренды.
управляющий партнер юридической компании ЮКО Юлия Иванова.
Исходя из систематичного толкования положений статьи 7 Земельного кодекса РФ, статьи 37 Градостроительного кодекса РФ и выводов Постановления Конституционного Суда РФ от 16.10.2020 № 42-П, Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что императивные требования к допустимым видам разрешенного использования (основным и вспомогательным), как составная часть правового режима земельного участка, определяются нормативными правовыми актами публичного законодательства (правилами землепользования и застройки, в составе которых утверждены градостроительные регламенты), и именно неисполнение требований таких актов образует нарушение правового режима использования земельного участка и объекта капитального строительства. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства из числа указанных в градостроительном регламенте применительно в соответствующей территориальной зоне выбираются правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласования.
Свободный выбор и изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности (пункт 3 “Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка”,утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018)
Таким образом, если нормативный правовой акт предусматривает более широкий перечень видов разрешенного использования земельного участка, нежели предусмотрено в договоре аренды, арендатор вправе использовать земельный участок в соответствии с видами разрешенного использования, указанными в нормативном акте.
Пункты 2 и 2.1 статьи 8 Закона города Москвы от 19.12.2007 N 48 “О землепользовании в г. Москве” действительно предусматривают внесение изменений в договор аренды земельного участка при изменении видов разрешенного использования или если фактическое использование объекта недвижимости, расположенного на предоставленном земельном участке, не соответствует виду разрешенного использования, установленному в договоре аренды земельного участка.
Однако, невнесение таких изменений в договор аренды не является нарушением правового режима использования земельного участка и не образует состав административного правонарушения.
