В определении от 25.07.2023 N 304-ЭС23-3847 Верховный Суд РФ подчеркнул, что антимонопольный орган вправе контролировать процедуру конкурсного отбора получателей субсидий.
Суть дела
Администрация города Омска постановлением от 19.01.2018 № 40-п утвердило Положение о предоставлении из бюджета города Омска субсидий на финансовое обеспечение затрат по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, в котором, было предусмотрено, что в отношении предоставления субсидий на оказание услуг и (или) выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, в которых на дату приватизации первого жилого помещения требовалось оказание услуг и (или) выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества, проводится отбор получателей субсидий на конкурсной основе.
Рассматриваемым документом были установлены специальные требования к содержанию заявки, в том числе указание о том, что не допускается включение в заявку (проектно-сметную или сметную документацию) объемов работ, не относящихся к общему имуществу либо к видам работ, указанным в правовом акте департамента, а также дополнение или исключение видов работ, указанных в таком правовом акте. Кроме этого были регламентированы критерии, порядок начисления баллов для оценки заявок.
В рамках реализации Положения Департаментом городского хозяйства принят приказ от 17.12.2019 № 219 «О проведении отбора получателей субсидий при проведении мероприятия по капитальному ремонту многоквартирных домов, по которым требовался ремонт на дату приватизации, проведение которого осуществляется в рамках государственных программ Омской области».
В соответствии с приказом объявлено о проведении 20.12.2019 указанного отбора, а также установлен перечень многоквартирных домов, на финансирование капитального ремонта которых выделяется субсидия, с указанием видов требующихся работ по капитальному ремонту.
На участие в отборе было подано три заявки, в том числе заявка от АО «Омскэлектро». В ходе работы комиссии протоколом от 20.12.2019 № 1 заявка общества была признана соответствующей требованиям Положения и допущена ко второму этапу, в допуске заявок двух других участников отказано по причине предоставления не в полном объеме документов, предусмотренных Положением. По результатам отбора принято решение, оформленное протоколом от 20.12.2019 № 2, о предоставлении АО «Омскэлектро» субсидии как получателю, подавшему единственную заявку, без начисления баллов, а также утвержден сформированный на основании данных, указанных в заявке общества, список многоквартирных домов, по которым решено выделить субсидию. Между Департаментом городского хозяйства и АО «Омскэлектро» заключено соглашение от 23.12.2019 № 907-865/2019 о предоставлении субсидии.
Омское УФАС России решением от 18.08.2021 № 055/01/17-392/2021 признало действия организатора отбора получателей субсидий – департамента городского хозяйства Администрации города Омска, выразившиеся в неправомерном определении АО «Омскэлектро» победителем отбора получателей субсидии при проведении мероприятия по капитальному ремонту многоквартирных домов, по которым требовался ремонт на дату приватизации и повлекшие за собой предоставление обществу субсидии в размере 33 650 978,2 руб., нарушающими пункт 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Департамент городского хозяйства Администрации города Омска и АО «Омскэлектро» обратились в Арбитражный суд Омской области с заявлениями о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области от 18.08.2021 № 055/01/17-392/2021.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований департамента и общества, исходил из того, что у департамента имелись основания для отказа в допуске заявки общества к участию в отборе и в предоставлении субсидии в отношении указанных выше многоквартирных домов, однако в нарушение требований Положения по итогам проведения отбора им было принято иное решение. Судом были выявлены следующие нарушения рассматриваемого Положения:
– заявка общества на дату проведения отбора содержала дефектные ведомости не на все многоквартирные дома, включенные в список многоквартирных домов, в отношении которых решено выделить субсидию, хотя их предоставление в силу пункта 7 Положения было обязательным, а их отсутствие являлось одним из оснований для отказа в предоставлении субсидии (пункт 9 Положения);
– в ряд дефектных ведомостей и сметных расчетов были включены работы по капитальному ремонту, которые не предусматривались перечнем, утвержденным Приказом от 17.12.2019 № 219, что в соответствии с пунктом 8.1 Положения также являлось основанием для отказа в предоставлении субсидии.
Суд согласился с тем, что данные действия нарушают запрет, установленный пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, и на этом основании поддержал выводы Омского УФАС России, изложенные в оспариваемом решении от 18.08.2021 № 055/01/17-392/2021. Отклоняя доводы заявителей о том, что соблюдение порядка проведения конкурсного отбора на предоставление субсидии из бюджета публичного образования не относится к предмету антимонопольного контроля, суд установил, что предоставление субсидии на основании постановления Администрации города Омска от 19.01.2018 № 40-п и Приказа от 17.12.2019 № 219 осуществлялось путем участия получателей субсидии в соответствующем отборе как разновидности конкурентной процедуры, в связи с чем департамент как организатор отбора должен соблюдать предусмотренные статьей 17 Закона о защите конкуренции антимонопольные требования к таким процедурам. Суд апелляционной инстанции позицию суда первой инстанции поддержал.
Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.12.2022 судебные акты отменены, решение управления от 18.08.2021 № 055/01/17-392/2021 признано незаконным.
При этом суд округа исходил из того, что вопросы предоставления из местного бюджета субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг регулируются статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятыми в ее развитие правовыми актами органов местного самоуправления, и сделал вывод, что отбор получателей субсидий не относится к процедурам, обязательность проведения которых установлена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, поскольку проведение отбора обусловлено необходимостью регламентирования бюджетных правоотношений, связанных с предоставлением субсидий, результаты проведения отбора не оказывают влияния на конкуренцию на соответствующих товарных рынках. Согласно выводам суда округа, процедура проведения спорного отбора не относится к сфере антимонопольного контроля.
Омское УФАС России обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на существенное нарушение судом округа норм материального права, просило отменить вынесенное им постановление.
Позиция Верховного Суда
По мнению Верховного Суда РФ, выводы, сделанные Арбитражным судом Западно-Сибирского округа основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.
Отменяя постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.12.2022 г., Верховный Суд РФ указал следующее.
Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами власти и организациями, реализующими публичные функции, в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1). Конкуренция определяется как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции). В целях защиты конкуренции предусмотрены различные антимонопольные требования, в числе которых запрет, установленный пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе нарушают порядок определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений. В настоящем деле суд округа счел, что отбор юридических лиц для предоставления субсидий, возмещающих их затраты на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, является процедурой, реализуемой в порядке бюджетного законодательства, не может квалифицироваться в качестве торгов с целью соблюдения антимонопольных запретов, установленных частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, и поэтому не является предметом антимонопольного контроля. Статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять, в частности, категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц − производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий (подпункт 1 пункта 3).
Администрацией города Омска было принято Положение о предоставлении субсидий, которым, предусмотрено проведение отбора получателей субсидий на конкурсной основе в два этапа с использованием критериев оценки заявок (пункты 7, 8.1–8.3).
Оценка заявок получателей субсидий по установленным критериям, позволяет применительно к каждому конкретному многоквартирному дому избрать единственного из них, обладающего необходимым опытом и квалификацией в сфере строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, необходимыми материальными и трудовыми ресурсами, финансовой и экономической устойчивостью, что, в свою очередь, обеспечивает эффективность и результативность использования соответствующих бюджетных средств.
Обосновывая ошибочность вывода суда округа о том, что процедура проведения спорного отбора, обусловлена только необходимостью регламентирования бюджетных правоотношений, связанных с предоставлением субсидий из местного бюджета, и не относится к сфере антимонопольного контроля, Верховный Суд РФ ссылается на постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», на которые также сослался суд округа, по смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, например конкурентных процедур определения поставщика в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В названном постановлении Пленум Верховного Суда Российской Федерации, кроме прочего, разъяснил, что антимонопольный запрет создания дискриминационных условий распространяется также на условия (порядок) предоставления субсидий хозяйствующим субъектам в соответствии с бюджетным законодательством (пункт 35), что антимонопольный орган вправе в пределах антимонопольного контроля оценивать правомерность предоставления преференций, включая бюджетные субсидии (пункт 36). То обстоятельство, что департаментом был организован отбор получателей субсидии на основании Положения, утвержденного Администрацией города Омска в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса, само по себе не исключает возможность антимонопольного контроля соблюдения условий (порядка) предоставления субсидий, если муниципальным правовым актом местной администрации или актом уполномоченных ею органов местного самоуправления предусмотрен такой отбор на конкурсной основе с определением соответствующего победителя как лица, с которым будет заключено соглашение о предоставлении субсидии, то есть отбор по правилам торгов. Суд округа оставил без внимания особенность предоставления субсидии, которая была выявлена и установлена антимонопольным органом, а впоследствии – судами первой и апелляционной инстанций, согласно которой отбор получателей предусматривался на конкурентной основе и по своей правовой природе в конкретном случае являлся торгами в контексте антимонопольного законодательства, независимо от названия данной процедуры.
Мнение эксперта
Анализ судебной практики показывает, что решения, принимаемые арбитражными судами по аналогичным спорам, крайне противоречивы, вызывают много вопросов.
Верховный Суд РФ, подтвердив право Федеральной антимонопольной службы контролировать процедуру отбора получателей бюджетных субсидий на конкурсной основе по аналогии с торгами в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», позволит обеспечить принцип единообразия судебной практики, что в свою очередь, повысит уровень защиты прав хозяйствующих субъектов от дискриминационных условий на товарных рынках.
Григорович Елена Валерьевна, доцент Юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ, к.ю.н.
